Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/18, po rozpoznaniu skargi B. S. i T. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku V. Sp. z o.o. w S., decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej; zjazdu z ul. [...]., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi oraz murów oporowych. Inwestycja została zlokalizowana na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w S..
Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta S. zmienił decyzję własną z [...] stycznia 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę dotyczyła wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.
W dniu [...] grudnia 2010 r. wpłynął do organu wniosek B. i T. S. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] odmówił w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., Nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. i T. S. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). Na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. organ odwoławczy odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., ze względu na to, że od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.
Należy ponadto nadmienić, że sprawa niniejsza była już dwukrotnie przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz dwukrotnie rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku WSA w Szczecinie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 990/11 przesądzono, że właściciele nieruchomości sąsiedniej względem terenu przedmiotowej inwestycji (B. S. i T. S.) mają interes prawny, a tym samym przymiot strony w sprawie dotyczącej budowy muru oporowego wzdłuż granicy ich nieruchomości, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 43/13 pogląd ten zaaprobował. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że sporny mur oporowy został zrealizowany w wyniku daleko idącej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która spowodowała konieczność jego posadowienia w celu zabezpieczenia utworzonej sztucznie kilkumetrowej różnicy w poziomie terenu.
Stosownie zaś do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 87/16, oddalił skargę w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2644/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie oraz decyzje organów obu instancji. NSA wskazał w szczególności, że wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji inwestorowi - nie wyłącza obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Ma to podstawowe znaczenie dla ustalenia podstaw do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazano, że teren inwestycji jest objęty strefą [...] ochrony krajobrazu kulturowego, to oznacza to, że realizacja ustaleń szczegółowych, dotyczących parametrów zabudowy i ich funkcji musi odbywać się z uwzględnieniem dyrektywy zawartej w § 6 ust. 3 pkt 3 zdanie drugie planu miejscowego, co z kolei oznacza, że wszelkie działania inwestycyjne muszą być planowane i realizowane w taki sposób, aby zapewnione zostało podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni.
Taka interpretacja wskazanych regulacji wynika w szczególności z przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także z szczegółowych wytycznych dotyczących wielkości działek, powierzchni zabudowy i jej maksymalnej wysokości. Ustalenia te wyraźnie wskazują na dopuszczenie takiej zabudowy, która nie spowoduje nadmiernego przekształcenia istniejącego na tym terenie krajobrazu, który uznano za szczególnie cenny.
W ramach realizacji inwestycji dopuszczalne byłoby zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonywanie drobnych przekształceń terenu, celem ich dostosowania do potrzeb planowanego zamierzenia, nie zaś niwelacja terenu dokonana na wielką skalę, powodującą konieczność zabezpieczenia zwałów ziemi przed osunięciem murem oporowym o znacznej wysokości i długości. Z tego punktu widzenia zarówno posadowienie tego muru jak i zmiana jego wysokości i głębokości jawi się jako sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska organu, że skoro w miejscowym planie nie zakazano dokonywania niwelacji terenu i budowy murów oporowych, to działanie to należy uznać za dopuszczalne. Wbrew tym wywodom organu odwoławczego, właściwa wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do odmiennego wniosku. Przyjęcie perspektywy organu prowadziłoby do uznania, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia terenów chronionych nie mają żadnego znaczenia, a zabudowa może przebiegać w dowolny sposób, z pogwałceniem tych ustaleń.
Skoro Rada Miasta S. uznała walory krajobrazowe występujące na terenie planowanej inwestycji za szczególnie cenne, to oczywistym jest, że powinny one być chronione w taki sposób, aby ewentualne przekształcenia krajobrazu nie wpływały znacząco na jego ogólny obraz. Ochrona krajobrazu ma służyć jego zachowaniu w możliwie niezmienionym kształcie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/18 skargę kasacyjną wniosła V. Sp. z o.o. w S.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z [...] stycznia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje dokonywania niwelacji terenu i budowy murów oporowych, to działanie to należy uznać za niedopuszczalne, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że w obrębie strefy [...] obowiązują tylko ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni, które są wskazane wprost w planie miejscowym;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 1 § 1 p.p.s.a. i art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, pozbawiające informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania prowadząc do nierozpoznania istoty sprawy.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, V. Sp. z o.o. w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest na obecnym jej etapie kwestia, czy stanowiąca część zamierzenia inwestycyjnego w postaci [...] domów mieszkalnych budowa muru oporowego, którego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zmieniająca decyzję z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pozostaje zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w S. (dalej: "m.p.z.p."), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta S. z [...] stycznia 2008 r. Nr [...], dla terenu oznaczonego symbolem [....] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług). W szczególności rozstrzygnięcia wymaga, czy związana z budową tego muru oporowego duża niwelacja terenu zajętego pod osiedle mieszkaniowe jest do pogodzenia z § 10 ust. 3 pkt 10 i § 6 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. Z powyższych przepisów planu wynika bowiem, że dla terenu objętego inwestycją (symbol [...]) ustanowiono strefę [...] - ochrony krajobrazu kulturowego (§ 10 ust. 3 pkt 10 m.p.z.p.).
W granicach tej strefy występuje podlegający ochronie wartościowy krajobraz i obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków (§ 6 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p.).
Należy mieć na uwadze, że kwestia powyższa była już przedmiotem oceny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2952/18, który został wprawdzie wydany w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], ale dotyczył tej samej inwestycji, a w szczególności zgodności zamierzenia inwestycyjnego w postaci osiedla domów mieszkalnych i będącej jego częścią budowy muru oporowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym NSA stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2015 r., krajobraz kulturowy to: "przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze".
Według zaś aktualnego brzmienia tego przepisu, krajobraz kulturowy to: "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka". Z powyższego wynika - uwzględniając ewolucję kształtu ww. przepisu, co nie pozostaje bez wpływu na jego rozumienie - że na kompozycję przestrzenną mogą składać się zarówno elementy kulturowe (wytwory cywilizacji), jak i krajobraz przyrodniczy, w który zostały one niejako wpisane. W takim stanie rzeczy istotną składową istniejącej kompozycji przestrzennej może także stanowić zastane naturalne ukształtowanie terenu.
Kierunek zmian definicji legalnej krajobrazu kulturowego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odzwierciedla współczesną tendencję, aby nie oddzielać sztucznie wartości kulturowych od wartości przyrodniczych, lecz ujmować je raczej jako organiczną całość wymagającą kompleksowej ochrony. Nie może to pozostawać bez wpływu na sposób rozumienia strefy ochrony krajobrazu kulturowego przyjętą w planie miejscowym, zwłaszcza że obejmuje ona istniejącą kompozycję przestrzenną i zieleń. Na kompozycję przestrzenną mogą składać się bowiem zarówno elementy kulturowe (wytwory cywilizacji), jak i krajobraz przyrodniczy, w który zostały one niejako wpisane. Element istniejącej kompozycji przestrzennej będzie wówczas stanowić również zastane naturalne ukształtowanie terenu. W takiej sytuacji projektowana przez inwestora niwelacja obszaru objętego zamierzeniem budowlanym oraz jej zakres i rozmiar, podlegały ocenie organu pod względem zgodności z planem miejscowym w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego.
Podzielić należy zatem ocenę Sądu pierwszej instancji, że w ramach realizacji spornej inwestycji - osiedla domów mieszkalnych, dopuszczalne byłoby wykonanie niewielkich przekształceń terenu na potrzebę ich budowy. Natomiast niwelację terenu dokonaną na taką skalę jaka została przewidziana przez inwestora, gdyż oznaczającą konieczność zabezpieczenia zwałów ziemi przed osunięciem murem oporowym o znacznej długości i wysokości - należało uznać za sprzeczną z przytoczonymi wyżej ustaleniami m.p.z.p. Zgodzić się też trzeba z Sądem pierwszej instancji, że chociaż plan miejscowy nie przewiduje wprost zakazu niwelowania terenu i budowy murów oporowych, to działania tak daleko idącego nie można jednak uznać za dopuszczalne na obszarze objętym strefą [...] - ochrony krajobrazu kulturowego, z przyczyn już wyżej wskazanych. W rezultacie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 6 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. jako nie oparty na usprawiedliwionych podstawach nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podobnie za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, rozpoznawana sprawa została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym ocenę legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2018 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też wszystkie elementy, o których mowa w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było lakoniczne czy ogólnikowe, bowiem Sąd w wyczerpujący, a zarazem zrozumiały sposób przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia.
Niejako na marginesie wskazać ponadto trzeba, że w przypadku, gdy organ stwierdza, iż nie można uchylić decyzji z powodu wystąpienia okoliczności określonej w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ terminu), a jednocześnie zachodzi podstawa wznowienia (np. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to w konsekwencji powinien orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., wskazując na wady procesowe i materialnoprawne wydanej decyzji.
Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.