Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2407/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 1/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. i D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw w rejonie węzła autostrady A4 wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w L.".

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. oraz D. C. zaskarżając wyrok w całości.

D. C. w skardze kasacyjnej zarzucił:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: "u.o.o.ś.") oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, gdy tymczasem w kontrolowanych przez Sąd decyzjach dokonano błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legnicy - dla południowej części Legnicy rejon [...], uchwalonego przez Radę Miejską Legnicy uchwałą Nr IV/35/07 z dnia 29 stycznia 2007 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 58, poz. 621 z dnia 6 marca 2007 r., dalej: "mpzp"), a w konsekwencji wadliwie uznano, że przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw w rejonie węzła autostrady A4 wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w L. jest niezgodne z ustaleniami ww. planu miejscowego;
3. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na – niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej orzeczenia, pozbawiając stronę informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie nieuwzględnienia okoliczności, że stacja paliw stanowi wyposażenie miejsc obsługi podróżnych, lokalizowanych przy autostradach – wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów - brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, które zostały przez Sąd pominięte.
4. II. w ramach podstawy kasacyjnej z art 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa
5. 1) art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z § 29 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 pkt 2) mpzp oraz w zw. z § 5 pkt 10, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 mpzp, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że cyt. "W szerokim znaczeniu stacja paliw mieści się (...) w przeznaczeniu określonym jako teren obsługi ruchu samochodowego, jednak na gruncie omawianego aktu prawa miejscowego prawodawca lokalny zawęził szerokie rozumienie terenu obsługi ruchu samochodowego do węzła autostrady A4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady", podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że wnioskowana inwestycja nie powoduje kolizji z ustaleniami mpzp, jako że zalicza się do obiektów związanych z funkcją węzła autostrady - obsługą ruchu samochodowego (teren o symbolu 98KDA,KS), a tym samym Sąd dokonał nieuprawnionej zawężającej wykładni postanowień mpzp;
6. 2) § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 9 mpzp w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że stacja paliw nie stanowi obiektu związanego z funkcją węzła autostrady oraz też z lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady, podczas gdy zaplanowane na działce nr [...], obręb [...], w L., zamierzenie wpisuje się przeznaczenie terenu o symbolu 98KDA,KS (Teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady A4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady));
7. 3) § 3 ust. 2, § 36 ust, 1, ust. 2, § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116 ze zm., dalej "rozporządzenie MI") w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. i w zw. z § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 mpzp, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że cyt. "podstawową funkcją węzła autostrady jest zapewnienie pełnej albo częściowej możliwości wyboru kierunku jazdy w przypadku krzyżowania się lub łączenia autostrady z inną drogą. Stacja paliw nie jest zatem obiektem związanym tak określoną funkcją tego elementu autostrady (drogi publicznej). Istnienie stacji paliw jako obiektu użytkowego - obsługi ruchu samochodowego - nie pozostaje bowiem w funkcjonalnym związku z wyborem kierunku jazdy w przypadku skrzyżowania autostrady z inną drogą", podczas gdy odkodowanie postanowień planu nie może ograniczać się wyłącznie do jego interpretacji przez pryzmat definicji zawartych w rozporządzeniu MI, ale należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi, w tym z regułą proporcjonalności i ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP;
8. 4) art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 mpzp oraz w zw. z § 3 ust, 2, § 36 ust. 1, ust. 3, § 38 ust. 1, § 82 ust. 1, ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że żadne inne obiekty poza węzłem autostrady, miejscem obsługi podróżnych, miejscem poboru opłat, obwodem utrzymania autostrady w rozumieniu przepisów rozporządzenia MI nie są dopuszczalne na terenie o symbolu 98 KDA,KS, podczas gdy przepisy mpzp umożliwiają na tym terenie komunikacji i obsługi ruchu samochodowego - obiekty związane z funkcją węzła autostrady również w rozumieniu powszechnym, a nie wyłącznie przez zwroty zawarte w rozporządzeniach wykonawczych, które nie wykluczają innych obiektów obsługi ruchu samochodowego (nie są sprzeczne), a nawet w sytuacji interpretacji mpzp wyłącznie zgodnie z regulacjami rozporządzenia MI, to stacja paliw stanowi wyposażenie miejsc obsługi podróżnych sytuowany na drodze klasy A;
9. 5) § 3 ust. 1, § 110 ust. 1, § 112 ust. 1, § 114 ust. 1 pkt 2) i 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie MTiGM"); § 36 ust. 1 i ust. 3, § 63 ust. 1 pkt 2) i 3), ust. 3 rozporządzenia MI w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, gdy tymczasem stacje paliw mogą stanowić wyposażenie MOP (miejsca obsługi podróżnych), które stanowią urządzenia związane z obsługą, utrzymaniem i ochroną autostrady;
10. 6) art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odkodowaniu ustaleń mpzp z naruszeniem zasad: określoności przepisów oraz bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, skutkujące przyjęciem zawężającej wykładni § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 mpzp, podczas gdy w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować dyrektywy interpretacyjne uwzględniające konstytucyjną ochronę prawa własności, a wszelkie wątpliwości interpretacyjne mają najpełniej uwzględniać prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu.

W skardze kasacyjnej D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2016 r. r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] sierpnia 2016 r. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 p.p.s.a); w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] Sp. z o. o. z siedzibą we W. w skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: "u.o.o.ś.") oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, gdy tymczasem w kontrolowanych przez Sąd decyzjach dokonano błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legnicy - dla południowej części Legnicy rejon oś. Sienkiewicza, ul. Jaworzyńskiej i autostrady A-4, uchwalonego przez Radę Miejską Legnicy uchwałą Nr IV/35/07 z dnia 29 stycznia 2007 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 58, poz. 621 z dnia 6 marca 2007 r., dalej: "mpzp"), a w konsekwencji wadliwie uznano, że przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw w rejonie węzła autostrady A4 wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w L. jest niezgodne z ustaleniami ww. planu miejscowego;
3. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na – niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej orzeczenia, pozbawiające stronę informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie nieuwzględnienia okoliczności, że stacja paliw stanowi wyposażenie miejsc obsługi podróżnych, lokalizowanych przy autostradach – wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów - brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, które zostały przez Sąd pominięte.

1. II. w ramach podstawy kasacyjnej z art 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa
2. 1) art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z § 29 ust. 1 pkt 1) i ust. 2 pkt 2) mpzp oraz w zw. z § 5 pkt 10, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 mpzp, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że cyt. "W szerokim znaczeniu stacja paliw mieści się (...) w przeznaczeniu określonym jako teren obsługi ruchu samochodowego, jednak na gruncie omawianego aktu prawa miejscowego prawodawca lokalny zawęził szerokie rozumienie terenu obsługi ruchu samochodowego do węzła autostrady A4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady", podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że wnioskowana inwestycja nie powoduje kolizji z ustaleniami mpzp, jako że zalicza się do obiektów związanych z funkcją węzła autostrady - obsługą ruchu samochodowego (teren o symbolu 98KDA,KS), a tym samym Sąd dokonał nieuprawnionej zawężającej wykładni postanowień mpzp;
3. 2) § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 9 mpzp w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że stacja paliw nie stanowi obiektu związanego z funkcją węzła autostrady oraz też z lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady, podczas gdy zaplanowane na działce nr [...], obręb [...], w L., zamierzenie wpisuje się przeznaczenie terenu o symbolu 98KDA,KS (Teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady A4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady));
4. 3) § 3 ust. 2, § 36 ust, 1, ust. 2, § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116 ze zm., dalej "rozporządzenie MI") w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. i w zw. z § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 mpzp, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że cyt. "podstawową funkcją węzła autostrady jest zapewnienie pełnej albo częściowej możliwości wyboru kierunku jazdy w przypadku krzyżowania się lub łączenia autostrady z inną drogą. Stacja paliw nie jest zatem obiektem związanym tak określoną funkcją tego elementu autostrady (drogi publicznej). Istnienie stacji paliw jako obiektu użytkowego - obsługi ruchu samochodowego - nie pozostaje bowiem w funkcjonalnym związku z wyborem kierunku jazdy w przypadku skrzyżowania autostrady z inną drogą", podczas gdy odkodowanie postanowień planu nie może ograniczać się wyłącznie do jego interpretacji przez pryzmat definicji zawartych w rozporządzeniu MI, ale należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi, w tym z regułą proporcjonalności i ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP;
5. 4) art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 mpzp oraz w zw. z § 3 ust, 2, § 36 ust. 1, ust. 3, § 38 ust. 1, § 82 ust. 1, ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że żadne inne obiekty poza węzłem autostrady, miejscem obsługi podróżnych, miejscem poboru opłat, obwodem utrzymania autostrady w rozumieniu przepisów rozporządzenia MI nie są dopuszczalne na terenie o symbolu 98 KDA,KS, podczas gdy przepisy mpzp umożliwiają na tym terenie komunikacji i obsługi ruchu samochodowego - obiekty związane z funkcją węzła autostrady również w rozumieniu powszechnym, a nie wyłącznie przez zwroty zawarte w rozporządzeniach wykonawczych, które nie wykluczają innych obiektów obsługi ruchu samochodowego (nie są sprzeczne), a nawet w sytuacji interpretacji mpzp wyłącznie zgodnie z regulacjami rozporządzenia MI, to stacja paliw stanowi wyposażenie miejsc obsługi podróżnych sytuowany na drodze klasy A;
6. 5) § 3 ust. 1, § 110 ust. 1, § 112 ust. 1, § 114 ust. 1 pkt 2) i 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie MTiGM"); § 36 ust. 1 i ust. 3, § 63 ust. 1 pkt 2) i 3), ust. 3 rozporządzenia MI w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, gdy tymczasem stacje paliw mogą stanowić wyposażenie MOP (miejsca obsługi podróżnych), które stanowią urządzenia związane z obsługą, utrzymaniem i ochroną autostrady;
7. 6) art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odkodowaniu ustaleń mpzp z naruszeniem zasad: określoności przepisów oraz bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, skutkujące przyjęciem zawężającej wykładni § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 mpzp, podczas gdy w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować dyrektywy interpretacyjne uwzględniające konstytucyjną ochronę prawa własności, a wszelkie wątpliwości interpretacyjne mają najpełniej uwzględniać prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2016 r. r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] sierpnia 2016 r. - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 p.p.s.a); w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Obie skargi kasacyjne oparte zostały na tożsamych podstawach dotyczących przepisów postępowania i prawa materialnego. Zasadnicza treść zarzutów koncentruje się na zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki ocenie organów obu instancji co do niezgodności wnioskowanej lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Legnicy nr IV/35/07 z dnia 29 stycznia 2007 r.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 98 KDA, KS uprawnia do lokalizowania na nim stacji paliw.

Wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd Wojewódzki przedstawił w zaskarżonym wyroku prawidłową wykładnię ustaleń planu miejscowego dotyczących lokalizacji i budowy planowanej stacji paliw w rejonie węzła autostrady A4.

Podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miała analiza co do zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego w zakresie uregulowanym przepisami § 8 ust. 1 pkt 9 i § 29.

Jak trafnie zaakcentował Sąd Wojewódzki, stosownie do § 6 Uchwały, przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się łącznie na podstawie ustaleń tekstowych ogólnych, ustaleń tekstowych szczegółowych ustanowionych dla poszczególnych terenów oraz oznaczeń graficznych zawartych na rysunku planu.

Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 9 Uchwały teren oznaczony symbolem 98 KDA, KS ma przeznaczenie jako: "teren komunikacji i obsługi ruchu samochodowego (węzeł autostrady A4 ze stacją poboru opłat i obwodem utrzymania autostrady)". W ustaleniach szczegółowych § 29 Uchwały (ust. 1 pkt 1) jako przeznaczenie podstawowe dla terenu 98 KDA, KS przyjęto – obiekty związane z funkcją węzła autostrady oraz lokalizację stacji poboru i obwodu utrzymania autostrady.

Co ważne, w § 29 ust. 2 Uchwały wprowadzono zakaz realizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym terenu.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało zatem to, czy planowana budowa stacji paliw objęta jest powyższym zakazem, czy ewentualnie można ją potraktować jako obiekt "związany z funkcją węzła autostrady oraz lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady".

Dokonując oceny w tym zakresie Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności odniósł się do pojęcia "obsługi ruchu samochodowego" użytego w ww. przepisach dotyczących analizowanego terenu. Mianowicie wskazał, że znaczenie potoczne tego pojęcia obejmuje urządzenia i obiekty, które służą zaspakajaniu potrzeb użytkowników ruchu drogowego w związku z przemieszczaniem się drogami. W rezultacie Sąd Wojewódzki wyraził trafny pogląd, zgadzając się ze stroną skarżącą, że w szerokim znaczeniu stacja paliw mieści się w przeznaczeniu określonym jako teren obsługi ruchu drogowego.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że na gruncie przedmiotowego planu miejscowego prawodawca lokalny zawęził szerokie rozumienie terenu komunikacji i obsługi ruchu drogowego do: "węzła autostrady A4 ze stacją poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady". Sąd Wojewódzki dokonując dalszej kontroli w zakresie interpretacji spornych ustaleń planistycznych odniósł się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących autostrad płatnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił prawidłowo, że ustalanie treści planu nie może odbywać się w oderwaniu od aktów prawnych wyższego rzędu – jak ustawy i rozporządzenia wydawane na ich podstawie. Skoro określając przeznaczenie terenu plan dotyka materii normowanej w aktach wyższego rzędu, to powinny one znaleźć zastosowanie w procesie wykładni zawartych w nim zwrotów.

Nawiązując do przepisu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 stycznia 2002 r., Sąd Wojewódzki zaznaczył, że podstawową funkcją węzła autostrady jest zapewnienie pełnej albo częściowej możliwości wyboru kierunku jazdy w przypadku krzyżowania się lub łączenia autostrady z inną drogą. Uwzględniając z kolei treść § 38 i § 82 słusznie wywiódł, że z tak określoną funkcją węzła autostrady powiązane są stacje poboru opłat (SPO) i obwód utrzymania autostrady (OUA). Zgodzić się należy również z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że istnienie stacji paliw – jako obiektu obsługi ruchu samochodowego – nie pozostaje w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem węzła autostrady, jak też lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady. Uzupełniając argumentację Sądu Wojewódzkiego należy wskazać, że według § 29 ust. 1 pkt 1 Uchwały przeznaczenie podstawowe terenu 98 KDA, KS obejmuje obiekty związane z funkcją węzła autostrady oraz lokalizacją stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady. Natomiast stacje paliw są elementem miejsc obsługi podróżnych (MOP) będących urządzeniami związanymi z obsługą autostrady (§ 36 ust. 3 i § 63 rozporządzenia z 16 stycznia 2002 r.).

Nie każdy obiekt stanowiący urządzenie związane z obsługą, utrzymaniem i ochroną autostrady można funkcjonalne powiązać z samym węzłem autostrady. O ile obligatoryjnym urządzeniem autostrady są miejsca obsługi podróżnych (MOP), w tym stacje benzynowe związane z ich funkcją wypoczynkową i usługową, to takiego funkcjonalnego związku stacje paliw nie mają z węzłem autostrady. Niewątpliwie przeznaczenie funkcjonalne stacji paliw ma także odmienny charakter od stacji poboru opłat i obwodu utrzymania autostrady, jako urządzeń służących obsłudze i utrzymaniu autostrady. Skoro w ustaleniach planu dotyczących podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 98 DKA, KS wyraźnie wymieniono obok węzła autostrady także SPO i OUA, a pominięto MOP, to oznacza, ze stacja paliw objęta jest zakazem z § 29 ust. 2 pkt 2 Uchwały.

Nie mają racji skarżący zarzucając, że organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki dokonały zawężającej wykładni przepisów Uchwały w przedmiocie planu miejscowego, ograniczając tym samym uprawnienia właścicieli do realizacji zaplanowanej zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Podkreślić należy, że kwestionowane przez strony ograniczenia w sposobie zabudowy i zagospodarowania wynikają z ustaleń planu miejscowego określających przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 98 KDA, KS. Zastosowane w sprawie reguły wykładni językowej i systemowej prowadziły do jednoznacznych wniosków, wykluczających takie odczytanie planu, które dawałoby priorytet ochronie interesów skarżących, jako właścicieli nieruchomości.

Zauważyć należy, że przedstawione w skargach kasacyjnych argumenty częściowo dotyczą kwestii, które mogłyby być podnoszone w skargach złożonych w trybie art. 101 u.s.g. na Uchwałę w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w kontrolowanych decyzjach organy badały zgodność lokalizacji spornego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, podlegającymi wykładni, a nie ocenie pod kątem ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżących. To w ramach sprawy, której przedmiotem kontroli sądowej byłaby zgodność z prawem Uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd Wojewódzki władny byłby oceniać, czy ustalenia w zakresie przeznaczenia określonej nieruchomości przyjęte zostały zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i ochrony własności, a także czy organ planistyczny w sposób właściwy wyważył interes właścicieli nieruchomości objętej planem oraz interes publiczny związany z przeznaczeniem określonego terenu na cele komunikacji i obsługi ruchu samochodowego.

Wbrew przekonaniu skarżących, powyższych aspektów organy nie mogły uwzględnić na etapie stosowania przepisów Uchwały stanowiącej plan miejscowy w ramach sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w obu skargach kasacyjnych. Całkowicie bezpodstawne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom ustawowym, przy czym w sposób wyczerpujący przedstawiona została podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz analiza prawna w zakresie zarzutów zawartych w skardze.

W konsekwencji skargi kasacyjne, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.