Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1648/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary za usunięcie drzew.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy wskazanym przez Sąd I instancji:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Otwock z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wymierzającą T. i E. K. oraz R. i E. S. karę pieniężną w wysokości 299 436,36 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk sosen pospolitych, oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 jako 31, 34, 35, 36, 37, 40, 42 (2 pnie 42 i 42a) o obwodzie pni 85-135 cm rosnących na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w O., ustaloną zgodnie z załączoną specyfikacją (załącznik nr 2).
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta Otwock zezwolił T.K. i E.K. oraz R.S. i E.S. na usunięcie 8 sztuk sosen pospolitych kolidujących z planowaną budową osiedla, 10 sztuk sosen pospolitych kolidujących z planowaną budową osiedla pod warunkiem zastąpienia ich nowymi nasadzeniami oraz 4 sztuk sosen obumarłych i zamierających na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w O. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji oraz wniosku o jego wycofanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Otwock decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zezwolił T.K. i E.K., R.S. i E.S. oraz [...] Sp. z o.o., na usunięcie 4 sztuk sosen kolidujących z planowaną budową osiedla, 6 sztuk sosen pospolitych kolidujących z planowaną budową osiedla pod warunkiem zastąpienia ich nowymi nasadzeniami oraz 4 sztuk sosen obumarłych i zamierających (na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w O.) oraz umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 8 sztuk pni sosen pospolitych oznaczonych numerami 31, 34, 35, 36, 37, 40,42 i 42a.
Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta Otwock wymierzył T.K. i E.K. oraz R.S. i E.S. karę pieniężną w wysokości 299 436,36 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk sosen pospolitych, oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 jako nr 31, 34, 35, 36, 37, 40, 42 (2 pnie 42 i 42a) o obwodzie pni 85-135 cm rosnących na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w O., ustaloną zgodnie z załączoną specyfikacją (załącznik nr 2).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prezydent Miasta Otwock decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wymierzył T.K. i E.K. oraz R.S. i E.S. karę pieniężną w wysokości 299 436,36 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk sosen pospolitych, oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 jako nr 31, 34, 35, 36, 37, 40, 42 (2 pnie 42 i 42a) o obwodzie pni 85-135 cm rosnących na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w O., ustaloną zgodnie z załączoną specyfikacją (załącznik nr 2).
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E.K. i T.K., działający również w imieniu R.S. i.E.S. oraz [...] Sp. z o.o.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Otwock z dnia [...] sierpnia 2008 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ochrona przyrody w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody polega na zachowaniu, równoważnym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a celem ochrony przyrody - stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5 i 7 - jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, nadto kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień, zgodnie z rozdziałem 4 ustawy o ochronie przyrody, obejmującym swoim zakresem art. 83 ust. 1, jest realizowana m.in. przez nałożony na posiadacza danej nieruchomości obowiązek uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że wniesienie odwołania od decyzji Prezydent Miasta Otwock z dnia [...] września 2007 r., w zakresie dotyczącym odpłatności za usunięcie drzew, a następnie złożenie wniosku o wycofanie odwołania, wobec okoliczności, iż Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oznacza, iż dokonując wycinki spornych drzew, posiadacze przedmiotowej nieruchomości nie legitymowali się ostateczną decyzją zezwalającą na ich wycięcie.
Organ odwoławczy wskazał, iż usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stwarza po stronie organu administracji obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej sprawcy tego deliktu zobowiązanego na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do uzyskania stosownego zezwolenia.
Sposób obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu reguluje art. 89 ust. 1 ustawy. Mianowicie karę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew. Zatem należy uznać, że wyliczenie wysokości kary w niniejszej sprawie nastąpiło prawidłowo jako iloczyn obwodu pnia (za 1 cm) i współczynników różnicujących stawki, wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew.
Dalej organ wyjaśnił, iż kwestionowanie w odwołaniu daty wycięcia drzew, ustalonej (nieprecyzyjnie - około 1 października 2007 r.) podczas wizji w terenie z udziałem stron nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro ich wycięcie nastąpiło bez zezwolenia.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczących udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji, Kolegium stwierdziło, iż naruszenie to zostało konwalidowane przez organ odwoławczy, który zawiadomił strony, w tym pełnomocnika [...] Sp. z o.o., któremu nie została doręczona decyzja organu I instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi oraz złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. T.K. podniósł, iż wydanie trzech zezwoleń jedną decyzją spowodowało, że wnioskodawcy nie mogli zakwestionować części decyzji bez możliwości utrzymania w mocy tych punktów decyzji, które były zgodne z ich wolą. W związku z powyższym złożyli 1 października 2007 r. odwołanie dotyczące części decyzji z którą nie chcieli się zgodzić, kiedy jednak dowiedzieli się o braku możliwości złożenia odwołania od części decyzji, wycofali złożone wcześniej odwołanie. W momencie wycofania odwołania wnioskodawcy zgodzili się na warunki zawarte w decyzji nr [...], zatem mogli bez żadnych przeszkód i zgodnie z przepisami, w tym z art. 130 § 4 k.p.a., wykonać decyzję.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę wskazując na argumentację mającą na celu jej uwzględnienie, a w szczególności na brak ustalenia, kto faktycznie wyciął drzewa i czy wycięte zostały te drzewa, które określono na mapce znajdującej się w aktach sprawy. Okazał również zestawienie drzew rosnących na przedmiotowej działce, sporządzone przez skarżącego w końcu sierpnia 2007 r. Inwentaryzacja ta jest tożsama z inwentaryzacją wykonaną przez E.S. - Inspektora Nadzoru Terenów Zielonych. Pozostali właściciele nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Skarżący oświadczył natomiast, że wycinki drzew dokonała wyspecjalizowana firma na zlecenie skarżącego i R.S., którzy przekazali decyzję zezwalającą na wycięcie z załącznikiem określającym drzewa podlegające wycięciu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Otwock z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekającą o wymierzeniu T.K. i E.K. oraz R.S. i E.S. karę pieniężną w wysokości 299 436,36 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 6 sztuk sosen pospolitych, oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 jako nr 31, 34, 35, 36, 37, 40, 42 (2 pnie 42 i 42a) o obwodzie pni 85-135 cm rosnących na terenie nieruchomości, oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w O., ustaloną zgodnie z załączoną specyfikacją (załącznik nr 2).
Nadto Sąd przytoczył przepisy art. 83 ust. 1, 2 i 6 ustawy o ochronie przyrody i podniósł, że ust. 6 powyższej ustawy wskazujący, jakie drzewa i krzewy nie wymagają pozwolenia na usunięcie, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wyliczył także, stosowanie do art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sytuacje, w których wymierza się karę administracyjną za wycięcie lub usunięcie drzew. Ponadto Sąd wyjaśnił, że podstawowym warunkiem nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzewa jest ustalenie sprawcy tego wycięcia oraz ustalenie, czy podmiot ten jest posiadaczem nieruchomości, bowiem tylko taki podmiot mógłby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, a zatem tylko on mógłby też ponieść odpowiedzialność z tytułu usunięcia ich bez wymaganego zezwolenia. Wskazał także, że stosownie do art. 89 ust. 1 powyższej ustawy karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przed usunięciem drzew z działki nr ew. [...] i [...], skarżąca Spółka, wbrew ciążącemu na niej powszechnemu obowiązkowi, nie uzyskała stosownego zezwolenia właściwego organu. Sąd zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie uzależniają wydania decyzji o wymierzeniu kary od wykazania, że strona była właściwie poinformowana czy pouczona o ciążącym na niej obowiązku uzyskania zezwolenia właściwego organu na wycięcie drzew przed przystąpieniem do tej czynności. W ocenie Sądu obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia spoczywa na posiadaczu nieruchomości na której znajdują się drzewa, a wynika on z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, do których przestrzegania zobowiązany jest każdy z mocy art. 83 Konstytucji RP.
Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w skardze, iż co prawda wnioskodawcy wnieśli 1 października 2007 r. odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2007 r., jednakże 19 października wycofali złożone odwołanie i dlatego - ich zdaniem - w momencie wycofania odwołania zgodzili się na warunki zawarte w powyższej decyzji, Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania od decyzji wstrzymuje ex lege wykonanie decyzji w całości. Również złożenie wniosku o wycofanie odwołania nie powoduje, iż decyzja organu I instancji staje się ostateczna, dopóki organ odwoławczy, uznając dopuszczalność odwołania, nie wyda decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wniesienie odwołania, mimo późniejszego wniosku o jego wycofanie, skutkujące uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do rozpoznania organowi I instancji oznacza, iż dokonując wycinki spornych drzew, posiadacze przedmiotowej nieruchomości nie legitymowali się ostateczną decyzją zezwalającą na ich wycięcie, albowiem decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Mając powyższe rozważania na względzie za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 130 § 4 k.p.a.
Nadto wskazano, że w świetle oświadczenia skarżącego, iż wycinki drzew dokonała wyspecjalizowana firma na zlecenie skarżącego i R.S., za bezpodstawny Sąd uznał podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego zarzut braku ustalenia, kto faktycznie wyciął drzewa. Jak wynika bowiem z wcześniejszych wywodów, odpowiedzialność z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia ponosi posiadacz nieruchomości, nie zaś osoba, której zlecono wycięcie drzew.
Za pozbawiony zasadności Sąd uznał także zarzut braku ustalenia, czy wycięto drzewa określone na mapie znajdującej się w aktach sprawy, albowiem jak wynika z protokołu oględzin z dnia 22 października 2007 r. sporządzonego przez Inspektora [...] M.S., pod którym widnieje podpis skarżącego, dokonano wycinki "sosny 7 sztuk, nr 31, 34, 35, 40, 36, 37 i 41 zgodnie z załącznikiem do decyzji nr [...]" o wielkości obwodu pnia drzewa zgodnego z załącznikiem do powyższej decyzji.
Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że również wysokość kary została naliczona prawidłowo, jako iloczyn obwodu pnia (za 1 cm) i współczynników różnicujących stawki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew.
W ocenie Sądu, wbrew opinii strony skarżącej, postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami ogólnymi, jak i dowodowymi postępowania administracyjnego. Podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem dogłębnego rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i utrwalenia ustaleń w postaci materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a zatem nie można zarzucić organom naruszeń wskazanych w skardze, a także naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiedli E.K. i T.K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie:
prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 88 ze zm.), przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze, a nadto poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu nieważności decyzji "art. 145 § 1 pkt 2 tzw. res iudicata" - uprzednie rozstrzygniecie sprawy, oraz art. 75, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a polegający na tym, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje ocenę stanu prawnego w świetle wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, art. 105 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie i nieustosunkowanie się, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu.
Sąd stwierdził, że Kolegium konwalidowało udział strony w postępowaniu przed organem I instancji, a Sąd przyjął takie stanowisko za zgodne z prawem w sytuacji, gdy brak udziału strony powoduje nieważność postępowania, którą Sąd winien brać pod uwagę z urzędu tym bardziej, że Sąd również pominął w swoim wyroku udział strony tj. małżonków R.S. i E.S. oraz [...] Sp. z o.o., czym naruszono prawa procesowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd też błędnie ocenił stanowisko organu odwoławczego, który dostrzegając wadliwość decyzji zaskarżonej w zakresie określonym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien zachować się stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję.
W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji wydał wyrok z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem ustalony stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej zawartej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżących kasacyjnie tożsamość przedmiotów w decyzji nr [...] i decyzji nr [...] daje podstawy do stwierdzenia nieważności z powodu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej spawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd naruszył przepisy postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do złożonego na rozprawie zarzutu błędnego oznaczenia strony. Organ odwoławczy absolutnie nie miał podstaw do naprawienia błędu decyzji I instancji w trybie art. 113 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie do oczywistej omyłki nie należy błędne określenie strony postępowania administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jednym z niezbędnych elementów do zakwalifikowania rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej jest prawidłowe wskazanie adresata tego rozstrzygnięcia, zatem sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych omyłek, a nie omyłek mających wpływ na ważność decyzji. Sąd nie odniósł się do tak postawionego przez organ problemu "konwalidacji".
Powołując się w motywach kasacji na przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazano także, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Zarzucono, że Sąd popełnił błąd polegający na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Naruszenie tego typu regulacji (m. in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Skarżący był przekonany w dacie wycięcia drzew o prawie nabytym. Podniesiona okoliczność miała istotne znaczenie dla oceny materialnych przesłanek mających znaczenie dla rozpoznania sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 p.p.s.a. nie zaistniały, przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. W szczególności nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący sygnalizują, że w niniejszej sprawie miała miejsce nieważność postępowania, albowiem cyt. "Sąd również pominął w swoim wyroku udział strony tj. małżonków R.S. i E.S. oraz [...] Sp. z o.o.".
Przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje sankcję nieważności, gdy przed sądem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność z tego powodu zachodzi, gdy wskutek wadliwości procesowych Sądu I instancji strona, która podnosi ten zarzut nie mogła uczestniczyć w postępowaniu lub jego istotnej części, w tym w szczególności nie otrzymywała zawiadomień o terminie rozprawy, a w efekcie została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Nie budzi zaś wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że nie można wywodzić nieważności postępowania z pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze interes prawny innych osób, jak czyni to w sprawie autor skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono popieranie przed sądem zarzutów.
Zarzut nieważności postępowania zgłosili w tej sprawie skarżący kasacyjnie, lecz - co jest niesporne - brali oni udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Jednakże nie mogą oni skutecznie występować z zarzutem nieważności postępowania mając na uwadze ochronę interesu prawnego innych osób. Przepis powyższy służy wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną.
Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż z faktu, że w sentencji wyroku nie wskazano pozostałych uczestników postępowania, nie można wywieść wniosku, że zostali oni pominięci. Co do zasady w sentencji wyroku sąd administracyjny wskazuje tylko stronę (strony), która wnosi skargę do sądu, a na etapie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także podmioty, które wywiodły skargę kasacyjną. W żadnym razie w sentencji wyroku nie zamieszcza się uczestników postępowania. Powyższe jednakże nie uniemożliwia ustalenia, jakie podmioty brały udział w postępowaniu na poszczególnych jego etapach. W celu ustalenia powyższego wystarczy jedynie przejrzeć akta sprawy. Nadto wskazać należy, że - jak wynika z akt sprawy - pozostali uczestnicy byli zawiadomieni o terminie rozprawy, a wszelkie pisma były im doręczona. Zatem nie zostali oni pozbawieni prawa do udziału w postępowaniu.
W związku z tym, że w niniejszej sprawie nieważność postępowania nie występuje, należało przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w jej treści zarzuty okazały się zasadne.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta, stosowanie do treści art. 174 p.p.s.a., na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Zarówno w punkcie 2 skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu zostało podniesionych szereg zarzutów naruszenia prawa postępowania. Wprawdzie część z nich okazała się niezasadna, jednakże nie miało to wpływu na ocenę skargi kasacyjnej, bowiem trafnie podniesione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przesądziły o jej uwzględnieniu.
Na wstępie zauważyć należy, że kara za usunięcie drzew bez zezwolenia może być nałożona jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny. W tym stanie faktycznym istotnym dla ewentualnego ustalenia prawidłowości wymierzanej kary pozostaje w niniejszym postępowaniu kwestia wcześniejszego zezwolenia na usunięcie drzew oraz wykonalność tej decyzji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w niniejszej sprawie, z uwagi na brak regulacji szczególnej, będzie miała zastosowanie ogólna regulacja wynikająca z treści art. 130 k.p.a., a dotycząca kwestii wykonalności decyzji nieostatecznej.
W pierwszej kolejności za trafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia do argumentów podniesionych w skardze. Jak wynika z lektury uzasadnienia Sąd I instancji tylko wybiórczo odniósł się do zarzutów podniesionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie zwrócił uwagi, że organy administracji, wbrew art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wyjaśniły istotnych elementów stanu faktycznego.
Przede wszystkim nie odniesiono się do kwestii podnoszonych przez skarżącego, że w okresie usunięcia spornych drzew istniało kilka decyzji zezwalających na ich usunięcie. Przypomniano w skardze, iż decyzją Prezydenta Miasta Otwock nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. skarżący uzyskał pozwolenie na wycięcie 6 z wnioskowanych 10 drzew z uwagi na zaatakowanie przez szkodnika. Konsekwencją tej decyzji była również decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydana przez Prezydenta Miasta Otwock w przedmiocie udzielenia zgody na usunięcie kolejnych 28 sztuk sosen, co wynika z pisma tego organu z dnia [...] października 2007 r., złożonego przez skarżącego do akt sprawy w dniu 1 marca 2012r. jak i z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji.
Następnie Prezydent Otwocka wydał kolejną decyzję dnia [...] września 2007 r. nr [...] zezwalając skarżącym na usunięcie z terenu nieruchomości kolejnych 8 sosen pospolitych kolidujących z planowaną budową osiedla, 10 sosen pospolitych kolidujących z planowaną budową osiedla pod warunkiem zastąpienia ich nowymi nasadzeniami oraz 4 sosen obumarłych. Od decyzji tej złożono odwołanie, jak wskazano, tylko co do wysokości naliczonej opłaty, a następie w dniu 19 października 2007 r. wycofano je.
Zatem mając na uwadze, że w stosunkowo krótkim odstępie czasu wydano co najmniej dwie decyzje zezwalające na wycięcie drzew, należałoby zbadać, czy rzeczywiście sporne drzewa zostały usunięte bez zezwolenia. Ma to podstawowe znaczenia dla prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. z 2004 r., Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).
Nie odniesiono się także do kwestii terminu usunięcia przedmiotowych drzew. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wprawdzie z protokołu oględzin z dnia 22 października 2007 r. wynika, że przedmiotowe sosny zostały usunięte cyt. "około 1.10.2007r.", gdy tymczasem już w odwołaniu od decyzji organu I instancji nr [...] skarżący kwestionowali tę datę podnosząc, że termin ten został przyjęty przez organ na zasadzie domniemania, albowiem faktu tego w sposób bezsporny nie ustalono. Okoliczność ta została również zakwestionowana na etapie postępowania kasacyjnego, bowiem na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. skarżący wskazał, że drzewa te zostały usunięte pomiędzy 19 a 21 października 2007 r., natomiast około 1 października 2007 r. przystąpił on do wycinki drzew, ale związanych z inną decyzją zezwalającą na usunięcie. Fakt ten jest o tyle istotny, że jak wskazują skarżący w toku postępowania administracyjnego i w postępowaniu sądowym, w dacie wycięcia tych drzew posiadali oni decyzję zezwalającą na ich wycięcie (decyzja Prezydenta Miasta Otwock nr [...] z dnia [...] września 2007 r., od której w części złożono odwołanie, a następnie je wycofano).
Zatem konieczne było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie, kiedy rzeczywiście sporne drzewa zostały usunięte. Ustalenia te winny być czynione w kontekście art. 130 § 4 k.p.a., po uprzednim zbadaniu, w jakim zakresie wniesiono odwołanie od ww. decyzji nr [...], czy rzeczywiście w dniu 19 października 2007 r. odwołanie to cofnięto i czy decyzja ta nie była częściowo ostateczna, a jeśli tak, to w jakiej części. Nie rozważono zatem w zaskarżonym wyroku czy częściowe zaskarżenie decyzji nie spowodowało, iż decyzja taka nabrała waloru decyzji ostatecznej w części niezaskarżonej. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej (porównaj: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.
Beck 2011, str. 481). Zatem kwestię tę należałoby ocenić w kontekście przedmiotowej sprawy, bowiem za niewystarczające należy uznać stanowisko organów, przyjęte w pełni również przez Sąd I instancji, iż wniesienie odwołania, mimo późniejszego wniosku o jego wycofanie, skutkujące uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do rozpoznania organowi I instancji oznacza, iż dokonując wycinki spornych drzew, posiadacze przedmiotowej nieruchomości nie legitymowali się ostateczną decyzją zezwalającą na ich wycięcie, albowiem decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd bowiem generalnie poza zdawkowym stwierdzeniem nie ustosunkował się do kwestii wykonalności tej decyzji.
W świetle powyższego za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 2. Oznacza to, że podstawą orzekania przez Sąd jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu pierwszo i drugoinstancyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 133).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną, do prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji konieczne jest załączenie do niniejszej sprawy pełnych akt administracyjnych organu dotyczących decyzji wydanych w przedmiocie pozwolenia na wycięcie spornych drzew. Powyższe jest konieczne w celu zbadania i zweryfikowania podniesionych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie i ustosunkowania się do nich. Zwrócić bowiem należy uwagę, że konsekwencją postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie m.in. przedmiotowych drzew jest kontrolowana decyzja wydana w przedmiocie kary za ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia. Brak tych akt administracyjnych powoduje, że ocena ta nie może zostać w sposób prawidłowy dokonana.
Mając na uwadze rozstrzyganie w niniejszej sprawie bez kompletu akt administracyjnych, a więc z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., konsekwentnie z tych samych powodów należy dodatkowo uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na tym, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych.
Powyższe uchybienia Sądu I instancji należy ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej. W tej sytuacji rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa postępowania nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego czynią zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przedwczesnym. Dlatego nie może on zostać na tym etapie postępowania oceniony.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów naruszenia prawa postępowania wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatrują w nieuchyleniu decyzji przez organ odwoławczy mimo spostrzeżenia wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. istnienia uprzedniej decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę. Zdaniem pełnomocnika reprezentującego skarżących kasacyjnie tożsamość przedmiotów w decyzji nr [...] i decyzji nr [...] daje podstawy do stwierdzenia nieważności z powodu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja Prezydenta Miasta Otwock nr [...] została wydana w przedmiocie zezwolenia T.K., E.K., R.S. i E.S. na usunięcie drzew. Jednakże powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...].
Natomiast w obrocie prawnym co do kwestii udzielenia ww. osobom pozwolenia na usunięcie drzew funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Otwock nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. wydana na skutek uchylenia poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że powyższa decyzja została wydana w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, a zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczy wymierzenia kary za samowolne usunięcie drzew. Zatem z uwagi na odmienny przedmiot postępowania wadliwe jest stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Za wymykający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do złożonego na rozprawie zarzutu błędnego oznaczenia strony. Tak ogólnie skonstruowany zarzut, bez wskazania, która to strona została błędnie przez organy oznaczona, nie pozwala na odniesienie się do niego. Nadto z lektury protokołu rozprawy przed Sądem I instancji z dnia 8 grudnia 2009 r. nie wynika, by taki zarzut został zgłoszony.
Również zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. także zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten dotyczy możliwości sprostowania w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek przez organy w wydanych przez nich decyzjach. Zaś z lektury akt administracyjnych nie wynika, by organ odwoławczy prostował decyzję organu I instancji, w tym także w zakresie adresatów decyzji.
Nie można również ocenić zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 2", bowiem podnosząc powyższy przepis nie wskazano aktu normatywnego z którego pochodzi.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. wskazać należy, że wobec naruszeń przepisów postępowania w zakresie ustaleń stanu faktycznego, przedwczesne jest rozstrzyganie o jego zasadności. Dopiero bowiem wyjaśnienie wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego pozwoli na kontrolę, czy konkretne przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd prawidłowo zastosowane.
Na tym etapie postępowania można jedynie odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem do kary administracyjnej za usunięcie drzew, przepis art. 86 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje zastosowania.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).