Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 115/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] oraz [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 położonego w K. przy ul. S. i ul. D. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podstawą legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim materialnego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą.
W takim wypadku uchwała musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków skarżącego. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleniami, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu.
Sąd stwierdził, że co do zasady prawo organizacji społecznych czy izb przemysłowo-handlowych do udziału w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych, zaskarżania aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, czy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego nie opiera się na wyłącznie na samym interesie organizacji, lecz wynika z określonej normy prawnej, która takie uprawnienie dla organizacji społecznej lub izby przewiduje. Stowarzyszenie czy tez Izba występujące w roli skarżącego powinny, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę jednostkę. Stowarzyszenie czy też Izba nie mogą skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio ich interesów prawnych, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy zrzeszonych w nich przedsiębiorców.
Wskazywane przez strony skarżące uchybienia w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej stron skarżących w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Strony skarżące nie wykazały, które z jej praw lub obowiązków – prawnie chronionych - zostały realnie naruszone wskazywanymi uchybieniami proceduralnymi. Stwierdzenie zaś, że "interes prawny w niniejszej sprawie wynika z celów działalności skarżącej organizacji, do których należą: reprezentowanie i ochrona interesów Handlowców i Przedsiębiorców oraz współdziałanie z władzami samorządowymi i administracji rządowej w zakresie tworzenia korzystnych warunków działalności handlowej i innych inicjatyw gospodarczych oraz zaspokajania potrzeb społeczeństwa, a strona skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji swoich celów statutowych" oraz dodanie, iż "interes prawny w zaskarżeniu uchwały przez Stowarzyszenie i Izbę, działających na rzecz zrzeszonych w nich przedsiębiorców polega na: prawie do prowadzenia działalności gospodarczej bez nieuzasadnionej ingerencji gminy oraz na równym traktowaniu i konkurowaniu z siecią handlową E. [...] bez szczególnej ochrony prawnej przez podmioty publiczne", nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skarg. Wskazują natomiast na naruszenie interesu faktycznego nawet nie stron skarżących, lecz niektórych członków Stowarzyszenia i Izby.
W tej sytuacji Sąd skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie [...] oraz [...], zarzucając mu naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały, podczas gdy interes ten znajduje oparcie w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (prawo do prowadzenia działalności gospodarczej na równych zasadach z innymi podmiotami bez dyskryminującej ingerencji władzy publicznej) oraz w art. 61 Konstytucji RP w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i udziału w procesie planistycznym), a także w art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach w zw. z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP (prawo stowarzyszenia do reprezentacji zbiorowych interesów prawnych swoich członków wobec organów władzy publicznej).
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia solidarnie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Art. 101 ust. 1 u.s.g. ustanawia autonomiczne w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. przesłanki legitymacji skargowej, uzależniając dopuszczalność wniesienia skargi od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Bezwzględną przesłanką dopuszczalności skargi jest, aby naruszony interes prawny, o który oparto skargę, miał charakter konkretny. Istotą interesu prawnego jest bowiem związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako podstawę, z której wywodzi się uprawnienie lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą (konkretną) normą prawną a sytuacją prawną podmiotu kształtowaną przez zakwestionowaną uchwałę z zakresu administracji publicznej.
W skardze kasacyjnej dla wykazania interesu prawnego skarżących wskazano ogólne wzorce normatywne: swobody działalności gospodarczej, konstytucyjnej zasady równości i zakazu dyskryminacji, prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i reprezentacji interesów zbiorowych członków stowarzyszenia wobec organów władzy publicznej, które nie zostały powiązane z przepisami materialnoprawnymi określającymi jakiekolwiek konkretne uprawnienie lub konkretny obowiązek skarżących wywiedziony z tych zasad. Mimo normatywnego charakteru, powołane przez skarżących w/w przepisy rangi konstytucyjnej (i nawet ustawowej) mają charakter zasad ogólnych i nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego chronionego na drodze sądowoadministracyjnej w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W wyroku z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1032/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie podmiotu, który skargę wnosi.
Nie został w tej sytuacji spełniony wymóg bezpośredniego związku zaskarżonego aktu z indywidualną sytuacją prawną skarżących, który uzasadniałaby merytoryczną ocenę skargi. W toku całego postępowania przed sądem administracyjnym skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Na etapie postępowania przed sądem administracyjnym I instancji wskazano bowiem postanowienia statutu organizacji określające cele ich działania, które to regulacje nie stanowią norm prawa powszechnie obowiązującego określających sytuację materialnoprawną tych organizacji, w których upatrywać można źródła ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zarówno na etapie postępowania przed sądem I instancji, jak i na etapie postępowania kasacyjnego, w którym legitymację skargową oparto na wywiedzeniu z norm rangi konstytucyjnej oraz ustawowej zasad, które odnieść można do działalności organizacji społecznych, nie określono w żaden sposób sposobu, w jaki na gruncie zaskarżonej uchwały dochodzi do pozbawienia (ograniczenia) organizacji konkretnych uprawnień dla realizacji powyższych zadań.
Powołując w skardze zarzuty naruszenia trybu uchwalania zaskarżonej uchwały skarżący zarzucają jej niezgodność z prawem, nie wykazują natomiast, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, pozbawiając ich konkretnych uprawnień, czy uniemożliwiając ich realizację. Nie wskazują bowiem na czym miałaby polegać zmiana w ich sytuacji prawnej, sprowadzając ją jedynie do ograniczenia swobody działalności gospodarczej, swobody zrzeszania się i uzyskiwania informacji o działalności podmiotów publicznych. Skarżący uchybili zatem wykazaniu konkretności interesu prawnego i jego naruszenia albowiem nie wskazali ani norm prawnych, z których można wyprowadzić ich interes prawny, ani nie powiązali wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem wywiedzionych z norm prawa materialnego konkretnych uprawnień czy obowiązków.
Nie można uznać, że każda regulacja zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która dotyczy sfery działalności gospodarczej, narusza automatycznie interesy prawne organizacji społecznych, której celem jest ochrona przedsiębiorców. Powołanie art. 34 ust. 1 i 2 Konstytucji RP dla wykazania naruszenia interesu prawnego jest niezrozumiałe, bowiem regulacja ta dotyczy zasad nabywania i utraty obywatelstwa polskiego i nie odnosi się do sytuacji prawnej skarżących na gruncie uchwały z 29 września 2016 r. Naruszenie zasad rangi konstytucyjnej powiązano wprawdzie z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazano jednak żadnych konkretnych norm wywiedzionych z tej ustawy, poprzestając na ogólnym wskazaniu ustawowej regulacji, co nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi, bowiem sąd administracyjny nie może samodzielnie doszukiwać się przesłanek legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wskazane na etapie postępowania przed sądem administracyjnym I instancji okoliczności, które miałyby uzasadniać legitymację skargową, dają podstawy do wyprowadzenia po stronie skarżących interesu faktycznego, który nie stanowi tej samej kategorii co interes prawny i nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, CBOSA).