Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2532/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę S. N.. z siedzibą w Warszawie (dalej spółka albo zobowiązana) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] 2017 r., nr [...] wydane w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.
Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Wobec niewykonania przez spółkę obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...]2015 r., nr [...]nakazującej całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 9,8 m, składającego się z tablicy z ekranem LED o wymiarach ok. 5,3 m x 9,4 m oraz nośnego słupa stalowego przytwierdzonego śrubami do żelbetowej stopy fundamentowej o wymiarach 4,5 m x 2,5 m, wybudowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w Warszawie, organ powiatowy, działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.
Postanowieniem z dnia [...]2016 r., nr [...], PINB nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł, z powodu uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Postanowieniem z [...]2016 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB.
W trakcie czynności kontrolnych, które miały miejsce dnia 9 listopada 2016 r. organ I instancji nie stwierdził rozbiórki nośnika reklamowego, zatem postanowieniem z dnia [...]2016 r., nr [...], PINB skierował do wykonania zastępczego obowiązek wskazany w tytule wykonawczym z dnia [...]2016 r., nałożony decyzją PINB z dnia [...]2015 r. Postanowieniem z dnia [...]2016 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu powiatowego z dnia [...]2016 r.
Dnia 16 grudnia 2016 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że prowadzone są prace demontażowe nośnika reklamowego. Dnia 3 lutego 2017 r. organ powiatowy dokonał kontroli, podczas której ustalił, że nośnik reklamowy nie został rozebrany.
Postanowieniem z dnia [...]2017 r., nr [...], PINB nałożył na skarżącego obowiązek wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego obowiązku. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. PINB wystosował upomnienie nr [...], wzywające spółkę do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego.
Dnia 12 maja 2017 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze o charakterze pieniężnym nr [...],[...],[...] i [...], które przy piśmie z dnia 12 maja 2017 r. zostały przekazane do właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego (dalej NUS), celem podjęcia egzekucji obowiązków w trybie art. 124 u.p.e.a.
Dnia 12 czerwca 2017 r. do PINB wpłynęło pismo spółki z dnia 1 czerwca 2017 r., zatytułowane "skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a." W piśmie wskazano, że zaskarża się czynność PINB polegającą na poleceniu NUS zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego spółki w banku mBank S.A. Argumentacja zawarta w skardze kwestionuje zasadność zastosowania środka egzekucyjnego podjętego w trybie art. 119 u.p.e.a. przez PINB, a nie czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez NUS z uwagi na wymagalność obowiązku pieniężnego.
Postanowieniem z dnia [...]2017 r., nr [...]PINB oddalił skargę na czynności egzekucyjne podejmowane w stosunku do spółki na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]2017 r., nr [...], celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...]2015 r.
Na skutek wniesionego przez zobowiązaną zażalenia, WINB postanowieniem z dnia [...]2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]2017 r.
WINB wskazał, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Organ II instancji podniósł, że kwestia nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji jest przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez WINB w związku z przywróceniem terminu spółce na wniesienie zażalenia na postanowienie PINB z dnia z [...]2017 r., nr [...].
Wobec powyższego kwestia podnoszona w skardze, jak również w zażaleniu w tym zakresie nie mogła zostać rozpatrzona w ramach postępowania skargowego. WINB zwrócił także uwagę, że w postanowieniu WINB z dnia [...]2016 r., nr [...]w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego, organ odniósł się do kwestii zmiany po stronie właściciela nośnika reklamowego wskazując, że do realizacji rozbiórki nie zobowiązano jego właściciela, ale inwestora, czyli podmiot odpowiedzialny za faktyczne wykonanie robót polegających na posadowieniu nośnika reklamowego na wynajętej części nieruchomości gruntowej. Zdaniem WINB, dokonanie sprzedaży wolnostojącego nośnika reklamowego ma na celu jedynie udaremnienie przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie WINB z [...]2017 r., spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie zasadności uchylenia poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...]2017 r. oraz o zasądzenie od WINB na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie. WSA zwrócił uwagę, że strona kwestionowała na etapie tego postępowania fakt istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, podnosząc wykonanie zobowiązania przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Organy administracyjne obu instancji słusznie uznały powyższe zarzuty za niedopuszczalne w postępowaniu ze skargi na czynności egzekucyjne.
Skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności charakterze faktycznym, które nie mogą być zaskarżone przez inny środek prawny przewidziany w ustawie. Przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne nie może być więc zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani prawidłowość jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z nieistnieniem egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego, nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu zarzuty skarżącego dotyczące nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Zdaniem WSA, nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie postanowienia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia orzeczeń spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.).
W skardze kasacyjnej z dnia 26 listopada 2018 r. S. N.., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok w całości zarzucając:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że przesłanki świadczące o braku podstaw do prowadzenia egzekucji nie mogą być podnoszone w skardze na czynności egzekucyjne,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli WINB w niniejszej sprawie, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi,
- - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ WSA wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności do wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach,
- - art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA postępowania nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie wyroku, w tym w zakresie podstaw wydanego rozstrzygnięcia, przyjętego stanu faktycznego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, taksatywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne nie okazały się jednakże usprawiedliwione.
WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zaakcentował subsydiarny charakter środka prawnego jakim jest skarga na czynności egzekucyjne. Przedmiotem zaskarżenia w ramach tej skargi mogą być czynności egzekucyjne, na które nie przysługuje inny środek prawny, taki jak zarzuty czy zażalenie. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z samym istnieniem egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego (R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 302 oraz przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a. nie może być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej.
W przeciwnym razie deprecjacji uległoby znaczenie innych środków prawnych, o których stanowi u.p.e.a. – w tym zarzutów, w oparciu o które zobowiązany może wnosić o umorzenie tego postępowania. Przyjęciu odmiennego poglądu nie przeczy szeroka definicja pojęcia czynności egzekucyjnej z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Skoro bowiem zarówno w art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i w art. 59 § 1 tej ustawy sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji z racji na wykonanie obowiązku, to byłoby sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na realizację obowiązku dochodzi jedynie w sytuacji, gdy nastąpiło ono przed wszczęciem tego postępowania, a nie w jego trakcie (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).
Powyższe uwagi na temat istoty skargi na czynności egzekucyjne, z racji na pierwszy zarzut kasacyjny, nie niwelują spoczywającego na organie egzekucyjnym obowiązku odstąpienia od podejmowania czynności egzekucyjnych w razie ustalenia, że obowiązek został zrealizowany (zob. art. 45 § 1 u.p.e.a.). Dalsze kontynuowanie egzekucji rodziłoby wówczas odpowiedzialność odszkodowawczą względem zobowiązanego (art. 168b § 1 u.p.e.a.). Należy jednak z całą mocą podkreślić, że stosowanie przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego jest zasadne i zgodne z prawem aż do całkowitego wykonania obowiązku. Częściowa jego realizacja czy też deklarowanie wykonania obowiązku nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem do zaniechania stosowania względem zobowiązanego środków egzekucyjnych. W rozpoznawanej sprawie zobowiązana wielokrotnie informowała PINB o demontażu urządzenia reklamowego, co nie znajdowało potwierdzenia w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych w dniach 9 listopada 2016 r. oraz dnia 3 lutego 2017 r.
W sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA zarzutów wymienionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ nie wykroczył poza kryterium kontroli legalności postanowienia z dnia [...]2017 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania. Sformułowanie zarzutu uchybienia art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. pozostaje o tyle niezrozumiałe, że przepis ten stanowi jedynie o rodzaju postanowień zapadających w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego na które służy skarga do WSA. Rozstrzygnięciem takim jest postanowienie z dnia [...]2017 r.
WSA w procesie kontroli zaskarżonego postanowienia nie naruszył art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zaskarżony wyrok nie został wydany sprzecznie z prawem. Jak zostało to już wyżej wskazane, dopóki obowiązek nie zostanie wykonany w całości, na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek podejmowania prawem przewidzianych czynności zmierzających do jego realizacji. Działania takiego nie należy traktować w kategoriach naruszenia zasady praworządności.
Nieskutecznym okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi jedynie o podstawie procesowej wyroku oddalającego skargę. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać zarzut naruszenia tego przepisu powinien połączyć tę regulację z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem uchybił Sąd I instancji. Warunek ten nie został w rozpatrywanej sprawie spełniony.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Brak aprobaty dla sposobu rozumowania przedstawionego przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powinien być automatycznie zrównywany z błędami konstrukcyjnymi uzasadnienia, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.