Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w M. grzywnę w wysokości 3000 zł oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący:
W dniu [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.G. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Rz 280/14.
A.G. wniosła o wymierzenie organowi na podstawie art. 156 p.p.s.a. grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej PINB nie wykonał wytycznych WSA zawartych w uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. Sąd uchylił bowiem decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego napowietrznej sieci elektroenergetycznej, zlokalizowanej m.in. na działkach skarżącej.
Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie zachodzi konieczność powtórnego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozważenia jego uzupełnienia celem bezspornego ustalenia stanu technicznego elektroenergetycznej linii napowietrznej.
Pomimo doręczenia akt w dniu [...] września 2014 r., do dnia wniesienia skargi organ I instancji nie załatwił sprawy i nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że wszelkie czynności podejmowane w ponownym rozpatrzeniu sprawy podjęto zgodnie z przepisami k.p.a. i miały one na celu załatwienie sprawy. Wobec podjętych przez [...] działań zmierzających do doprowadzenia stanu technicznego odcinka linii elektroenergetycznej i wystąpienia z wnioskiem do Starosty M. o uzyskanie zgody na wejście w teren nieruchomości skarżącej w celu remontu tej linii, organ zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie. Od udzielenia zgody na wejście w teren i wykonania remontu obiektu zależało bowiem rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Ewentualne uzyskanie przez [...] takiej decyzji, a co za tym idzie wykonanie remontu spornej sieci, będzie niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania. Podał, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę PWINB uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, a zatem obecnie organ będzie kontynuował postępowanie zgodnie ze wskazaniami WSA.
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. grzywnę w wysokości 3000 zł i stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga A.G. dotyczy niewykonania przez PINB prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 280/14. Na jego mocy uchylono decyzję PWINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz decyzję PINB z dnia [...] października 2013 r. o nr [...]. Na mocy uchylonych przez Sąd decyzji organy nadzoru architektoniczno – budowlanego umorzyły postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego napowietrznej linii energetycznej. Zdaniem Sądu organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii przedłożonej przez pełnomocnika strony skarżącej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy miały dokonać oceny dowodów zgodnie z regułą wynikającą z art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji przywołując treść art. 154 p.p.s.a. stwierdził, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wykazała, że przed wniesieniem skargi skorzystała z przysługującego jej prawa do wezwania organu do wykonanie prawomocnego wyroku. W wezwaniu z dnia [...] listopada 2014 r. A.G. zauważa wyraźnie naruszenie przez PINB normy art. 35 § 3 i 4 k.p.a. i to w sytuacji, gdy sprawa z jej udziałem toczy się od prawie 4 lat.
Sąd I instancji argumentował, że skarga ta ma na celu ukaranie jak i zdyscyplinowanie organu w szczególności w przypadku, gdy organ ten po wydaniu przez Sąd wyroku kasacyjnego pozostaje w bezczynności nie wydając w ustawowym terminie aktu lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły a więc nieefektywny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawa administracyjna po wyroku uchylającym akt lub stwierdzającym jego nieważność powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu między poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stan całkowitej bezczynności organu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, już choćby nieznaczne przekroczenie terminów wyznaczonych w k.p.a., zobowiązuje Sąd do wymierzenia grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. Rola Sądu rozpoznającego skargę na niewykonanie wyroku sprowadza się do ustalenia czy organ załatwił sprawę w terminach określonych w k.p.a., a jeżeli nie, to czy istnieją okoliczności, które usprawiedliwiałyby stan niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.
Sąd I instancji stwierdził, że PINB nie załatwił w terminach określonych w przepisach k.p.a. sprawy administracyjnej dotyczącej stanu technicznego odcinka napowietrznej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doszukał się również przyczyn, które mogłyby usprawiedliwiać zdecydowanie opieszałe działania organu w sprawie, której początki sięgają końca 2011 r. Prowadzone przez PINB działania, zdaniem Sądu I instancji, trudno nazwać efektywnymi, bowiem podejmował on czynności w sposób przewlekły, nie sprzyjający realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a.
Podkreślono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 280/14, został doręczony wraz z całością akt PINB w dniu [...] września 2014 r. o czym świadczy pismo PWINB z dnia [...] września 2014 r. W tym dniu rozpoczął więc swój bieg miesięczny termin, w jakim organ nadzoru architektoniczno – budowlanego winien był rozpoznać sprawę zgodnie z wytycznymi Sądu i wydać rozstrzygnięcie co do istoty. Sąd I instancji wskazał na treść art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pomimo tej regulacji oraz czytelnych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, PINB w terminie miesiąca od chwili zwrotu akt administracyjnych nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a co więcej, wbrew regulacji art. 36 § 1 k.p.a. nie poinformował stron postępowania o tym fakcie, jak również o przyczynach swej zwłoki.
Nie wyznaczono także nowego terminu załatwienia sprawy. Zamiast tego w dniu [...] listopada 2014 r., a więc dwa miesiące od dnia zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem WSA, wydano w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego traktując sprawę z wniosku [...] S.A. Oddział R. Rejon Energetyczny M. o udostępnienie nieruchomości strony skarżącej jako zagadnienie wstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że do chwili wydania tego postanowienia PINB nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało na skutek jego zaskarżenia uchylone przez PWINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r.
Zdaniem Sądu I instancji na chwilę wniesienia skargi PINB nie wykonał wyroku WSA skoro nie wydał zgodnej z wytycznymi tego wyroku decyzji administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a. Pierwszą czynnością procesową podjętą przez organ, która rzeczywiście zmierzała do końcowego załatwienia sprawy stanu technicznego sieci elektroenergetycznej, było postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o nałożeniu na spółkę [...] S.A. Oddział w R. Rejon Energetyczny M. obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego sieci elektroenergetycznej. W rezultacie PINB załatwił sprawę dopiero w dniu [...] maja 2015 r., a więc w terminie 8 miesięcy, licząc od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA wraz z aktami sprawy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalone fakty w pełni potwierdzają zarzuty skargi A.G. wniesionej na zasadzie art. 154 § 1 p.p.s.a. PINB w chwili wniesienia skargi zachowywał się w sposób oczywiście bezczynny i opieszały, co doprowadziło do znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy stanu technicznego sieci elektroenergetycznej, a więc urządzenia o niebagatelnym znaczeniu dla życia i zdrowia ludzkiego. Podane przez PINB przyczyny nie usprawiedliwiają w żadnym wypadku tak znacznej opieszałości i stanu bezczynności. Wydane przez PINB postanowienie o zawieszeniu postępowania trudno uznać za akt przybliżający końcowe załatwienie sprawy, tym bardziej że wskazane w nim przyczyny zawieszenia nie wyczerpywały przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że PINB w sposób rażący naruszył regulację art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.
Stwierdzone okoliczności zobowiązywały Sąd do nałożenia na PINB grzywny w określonej w sentencji wyroku wysokości na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 133 w zw. z art. 154 § 1, 3 i 6 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym przyjęciu, że jako organ właściwy do załatwienia sprawy po otrzymaniu wyroku WSA w Rzeszowie nie podejmował żadnych czynności przez okres 8 miesięcy, co zostało w zaskarżonym wyroku potraktowane jako spełnienie przesłanki do zastosowania art. 154 § 1,3 i 6 p.p.s.a.,
- - art. 133 w zw. z art. 154 § 1,3 i 6 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, iż sprawa powinna być załatwiona w terminie miesiąca od otrzymania wyroku WSA w Rzeszowie,
- - art. 145 pkt 1 lit. c wobec błędnego uznania, że uchylenie na podstawie tego przepisu przez WSA w Rzeszowie rozstrzygnięć organów obu instancji o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość ma ten skutek, że niezałatwienie sprawy w ponownym postępowaniu przez organ w terminie miesięcznym określonym w k.p.a. już z chwilą upływu tego terminu stanowi dla Sądu nakazuje uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku,
- 2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- - art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec całkowitego pominięcia takiej okoliczności, że sprawa prowadzona z inicjatywy uczestniczki postępowania dotyczy żądania usunięcia takiego stanu użytkowanego odcinka linii energetycznej, który w jej ocenie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, zaś w kwestii przedmiotowego obiektu priorytetowe znaczenie mają przepisy regulujące warunki techniczne i zasady zarządzania stanowiąc lex specialis w stosunku do Prawa budowalnego, to jest normujące problematykę energetyki.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że A.G. jest inicjatorką postępowania przed PINB w M. Skarżący kasacyjnie opisał przebieg postępowań toczących się przed organami administracji obu instancji i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zakończonego wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że na styku obowiązków organu nadzoru budowlanego określonych w Prawie budowlanym i obowiązków użytkowania linii energetycznej określonych w przepisach stanowiących lex specialis, nie można dać pierwszeństwa i wyłączności uregulowaniom z Prawa budowlanego.
Wskazując na zmianę przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. i jego obecne brzmienie skarżący kasacyjnie wywiódł, że sądy administracyjne nie są powołane do egzekwowania wydawanych przez siebie orzeczeń. Podkreślono, że po przeprowadzeniu postępowania wydano decyzję analogiczną do tej, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że sprawa miała skomplikowany charakter. Wydane przez WINB rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2015 r. potwierdza słuszność działań podejmowanych przez PINB w M. Wywodzono, że skarżący kasacyjnie stosując normę prawną przewidzianą w art. 7 k.p.a. podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się, że postępowanie było poprowadzone w sposób przewlekły o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz z nałożoną grzywną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestionowany w skardze kasacyjnej art. 154 § 1 p.p.s.a. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania wyroku stanowił, że "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny".
Niespornym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego napowietrznej linii energetycznej. Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organy przeanalizują dowody zebrane w sprawie, w tym przedstawione przez skarżącą, dokonają ich oceny zgodnie z regułą wynikającą z art. 80 k.p.a., czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu decyzji i rozważą konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w świetle okoliczności wynikających z oceny technicznej słupa przedłożonej przez stronę skarżącą, a także odniosą się do jej zarzutów. Zwrot akt wraz z prawomocnym wyrokiem do organu nastąpił w dniu [...] września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zauważył, że pierwsza czynność została podjęta przez organ w dniu [...] listopada 2014 r. i było nią wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które to postanowienie zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Podkreślić należy, że do czasu złożenia przez skarżącą skargi, to jest do dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący kasacyjnie nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego zostały dokonane dopiero poprzez złożenie przez biegłego do akt sprawy opinii z dnia [...] marca 2015 r. Decyzja została zaś wydana [...] maja 2015 r.
Ma rację skarżący kasacyjnie, że nie bez znaczenia dla oceny czy postępowanie było prowadzone przewlekle oraz w sposób wskazujący na rażące naruszenie prawa ma także skomplikowany charakter sprawy. Jednakże w rozpoznawanej sprawie czynności zmierzające do jej zakończania, które zawarte były we wskazaniach uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. zostały podjęte prawie po 5 miesiącach od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem do organu. Bezczynność organu w tym okresie nie była związana z charakterem sprawy, ale biernością skarżącego kasacyjnie. Nie podejmowanie w tym okresie żadnych czynności oraz wydanie decyzji po upływie prawie 8 miesięcy uprawniało Wojewódzki Sąd Administracyjny do nałożenia na skarżącego kasacyjnie grzywny w wysokości 3000 zł oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało charakter rażący. Powyższe przesądza o braku zasadności skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie zarzuca także naruszenie art. 154 § 1, 3 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, iż sprawa powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne wskazują jednak na niezasadność tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Stanowiący podstawę zarzutu skargi kasacyjnej art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ administracji z zakreślonym w tym przepisie terminie nie podjął jednak żadnych czynności procesowych, a ponadto nie dostosował się do regulacji zawartej w art. 36 § 1 i nie poinformował strony o nie załatwieniu sprawy w terminie. Oczywistym jest, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z uwagi chociażby na skomplikowanych charakter sprawy, czy wielość czynności procesowych jakie mają zostać podjęte dla rozstrzygnięcia sprawy może zachodzić sytuacja, że niedochowanie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. będzie niemożliwe. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na całkowitą bierność organu sytuacja taka nie zachodziła.
Pozbawiony słuszności jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 154 § 3 p.p.s.a., albowiem zgodnie z tym przepisem wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana w dniu [...] maja 2015 r., a więc po ponad 5 miesiącach od wniesienia skargi.
Nie można także podzielić twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że sądy administracyjne nie są powołane do egzekwowania wydanych przez siebie orzeczeń. Przeczy temu instytucja skargi na niewykonanie wyroku zawarta w art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dodać należy, że skarga na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest jednym z elementów konstytucyjnego prawa strony do sądu. Prawo do sądu sprowadza się nie tylko do wydania wyroku, ale także jego wykonania.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a.
Brak jest także możliwości uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, przepis ten bowiem nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygał bowiem sprawy merytorycznie, a co za tym idzie powołany przepis prawa materialnego nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.