Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2412/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 338/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia ww. Spółki na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wymierzające Spółce karę w wysokości 112.500 zł za przystąpienie do użytkowania budynku stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy [...] w B., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył Spółce karę w wysokości 75.000 zł za przystąpienie do użytkowania części socjalno-biurowej w budynku opisanej wyżej stacji obsługi samochodów i sprzętu.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. [...] pozwolenia na budowę stacji obsługi samochodów i sprzętu zlokalizowanej na działce nr [...] w B. W dniu [...] lutego 2001 r. została wydana decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania [...] s.c. pozwolenia na budowę dotyczącego modernizacji hali napraw oraz nadbudowy nad częścią socjalno-biurową budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu przedsiębiorstwa. Decyzją tą zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Następnie decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska przeniósł wyżej wymienione decyzje na rzecz [...] sp. z o.o. Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska zmienił obie decyzje z dnia [...] lipca 2011 r. między innymi w zakresie przeznaczenia hali napraw na pomieszczenie garażowe na sprzęt drogowy wraz ze zmianą usytuowania kanału rewizyjnego, w części piętrowej z poddaszem użytkowym zmieniono częściowo układ i funkcje pomieszczeń poprzez rezygnację z działalności handlowej, zachowując wyłącznie funkcję administracyjno-biurową. Z treści powyższej decyzji wynika, że inwestor jest zobowiązany do wezwania właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Kategoria obiektu została określona jako XVII.

Wbrew obowiązkowi inwestor nie zawiadomił organu o zakończeniu budowy oraz nie wystąpił o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie zarówno do 11 lipca 2003 r., jak i po tej dacie – do chwili obecnej.

Dalej wskazano, że z treści protokołu i dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska czynności kontrolnych wynika, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w całości, nie stwierdzono użytkowania części garażowej obiektu, natomiast w części socjalno-biurowej ujawniono, iż poszczególne pomieszczenia są zagospodarowane i wyposażone w szafy biurowe, biurka, krzesła, telefony stacjonarne, zestawy komputerowe, trzy kserokopiarki, pomieszczenie socjalne wyposażone jest w naczynia, znajduje się w nim lodówka, niektóre pomieszczenia biurowe posiadają wentylację mechaniczną.

W ocenie organu, wbrew oświadczeniom inwestora, z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że w części socjalnej szafki kuchenne są zagospodarowane i użytkowane, w szafkach znajdują się naczynia, na blatach szafek postawione są w sposób nieuporządkowany m.in. kubki, deski do krojenia, pojemniki z kawą i inne akcesoria i produkty kuchenne. Część biurowa natomiast została umeblowana (biurko, stół, fotele, szafka, w oknach zamontowane są vertikale) i wyposażona w podłączone do gniazdek elektrycznych urządzenia biurowe (komputer, kserokopiarka, telefon, telefon z faxem). Na biurku rozłożone są dokumenty, w podajniku telefonu z faxem włożona jest kartka papieru, zaś obok na półce znajduje się pudełko z rozpoczętą ryzą papieru. Na kolejnym biurku stoi doniczka z kwiatkiem.

W ocenie organu ujawniony wygląd pomieszczeń części socjalno-biurowej obiektu budowlanego stanowi przejaw przystąpienia do użytkowania tej części obiektu, co uzasadnia nałożenie kary zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Takie sprzęty i wyposażenie pomieszczeń jak: komputer, kserokopiarka, telefon z faxem, czajnik czy lodówka nie powinny być używane w obiekcie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, gdyż celem wydania takiego pozwolenia jest właśnie ustalenie, że obiekt wraz ze wszystkimi instalacjami nadaje się do bezpiecznego korzystania.

Nadto organ wskazał, że użytkowanie obiektu budowlanego w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego. Przystąpienie do użytkowania stanowi rozpoczęcie korzystania z obiektu budowlanego zarówno zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób. Okoliczność, że w stanie faktycznym sprawy inwestor nie użytkował części obiektu przeznaczonej na garaże pozostaje bez wpływu na fakt użytkowania części socjalno-biurowej.

W ocenie organu protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2011 r. oraz załączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna stanowią dostateczny dowód na okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto fakt przystąpienia do użytkowania części biurowo-socjalnej budynku od 2008 r. potwierdziły zeznania świadka S.C. Nadto wskazano, że z zapisów umieszczonych w dzienniku budowy wynika, iż roboty budowlane, w tym związane z częścią socjalno-biurową, trwały jeszcze po 2003 r. i były wykonywane sukcesywnie w latach: 2005, 2006, 2009, 2010, 2011.

W świetle powyższych okoliczności, w ocenie organu, brak jest podstaw do przyjęcia przedawnienia niniejszej kary. Zaś mając na uwadze, że bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie Spółka przystąpiła do użytkowania jedynie części obiektu, to zgodnie z przepisami, kara winna wynosić 75.000 zł, a nie jak wskazał to organ I instancji 112.500 zł. Dlatego organ odwoławczy uchylił decyzję organu stopnia powiatowego i rozstrzygnął co do istoty wymierzając karę w wysokości 75.000 zł.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł inwestor, domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, mimo iż nie było ku temu jakichkolwiek podstaw. Podniesiono także, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż budynek był przez stronę skarżącą użytkowany, a jedynie, że budynek był przygotowywany do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w sprawie nie zostały naruszone przez organ odwoławczy zarzucone przez Spółkę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie analiza wynikającego z akt sprawy toku postępowania administracyjnego oraz treści kontrolowanego postanowienia w zestawieniu z treścią zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom strony skarżącej, w sprawie nie doszło do mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia wskazanych reguł postępowania z art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, jak wynika z dokładnego uzasadnienia postanowienia, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a., oraz treści dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, organ zebrał wyczerpująco materiał dowodowy i poddał go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi Sąd uznał je za nietrafne, wskazując w uzasadnieniu argumenty przemawiające za tak zajętym stanowiskiem. W ocenie Sądu treść protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2011 r., a w szczególności stanowiąca jego integralny element dokumentacja fotograficzna, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości, że część socjalno-biurowa budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu jest użytkowana. Dalej Sąd uznał, że nieuprawnione jest zawarte w skardze stwierdzenie, jakoby w przedmiotowej części budynku jedynie znajdowały się meble, z czego Spółka wyprowadziła wniosek o podjęciu wyłącznie czynności przygotowawczych do użytkowania. Zdaniem Sądu ww. protokół oraz wykonane zdjęcia pokazują, że pomieszczenia są nie tylko wyposażone w meble, ale także w urządzenia niezbędne do użytkowania pomieszczeń biurowych, takie jak: telefony stacjonarne, zestawy komputerowe, kserokopiarki, wentylacja mechaniczna oraz urządzenia i przedmioty służące bezpośrednio korzystaniu z pomieszczeń socjalnych (lodówka, różnego rodzaju naczynia).

Przede wszystkim zaś zobrazowany dokumentacją fotograficzną wygląd pomieszczeń wskazuje, zdaniem Sądu, w sposób jednoznaczny na bieżące z nich korzystanie, o czym świadczą na przykład: naczynia, produkty żywnościowe, częściowo opróżniona butelka napoju, środki czystości na blacie w części kuchennej oraz rozłożone dokumenty, papier wsunięty w urządzenie faxu, otwarta ryza papieru czy rośliny doniczkowe w części biurowej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia przez organ faktu użytkowania części socjalno-biurowej w budynku stacji obsługi samochodów i sprzętu.

Zdaniem Sądu na powyższą ocenę bez wpływu pozostaje okoliczność niezawiadomienia strony w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może bowiem odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takich okoliczności skarżąca w niniejszej sprawie nie podniosła. Stwierdzić natomiast należy, że materiał dowodowy sprawy zgromadzony z udziałem strony, która zgłaszała własne wnioski dowodowe, pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że tylko użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem daje podstawę do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W przypadku użytkowania, o którym mowa we ww. przepisie, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem powołany przepis ustawy przewiduje, że podstawę nałożenia kary stanowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu choćby w jego części. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem uchylono wcześniejsze postanowienie organu pierwszej instancji, wymierzające karę za użytkowanie budynku obliczoną z uwzględnieniem całej jego kubatury i wymierzono karę wyłącznie z tytułu nielegalnego użytkowania części socjalno-biurowej, obliczoną w wysokości odpowiadającej kubaturze tej części budynku.

Mając zatem na uwadze prawidłowe ustalenie organu co do faktu użytkowania części socjalno-biurowej obiektu budowlanego polegającego na korzystaniu z tej części budynku i niesporną w sprawie okoliczność nieuzyskania przez stronę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można uznać, by nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania tej części budynku było wadliwe.

Dalej Sąd podniósł, że w sprawie niesporne jest, iż przedmiotowy obiekt, tj. budynek stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną został zaliczony w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVII obiektów budowlanych. Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie została też określona w decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] sierpnia 2011 r. w której stwierdzono, że inwestor jest zobowiązany do wezwania właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wskazując zaś na przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 59f ust. 1 powyższej ustawy Sąd wyjaśnił, że w razie użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Podniósł także, że wymierzona w sprawie kara obliczona została w sposób prawidłowy, odpowiadający dyspozycji art. 57 ust. 7 zd. 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz iż w sprawie nie miała zastosowania instytucja przedawnienia, co zasadnie wskazał organ odwoławczy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. przepisów:
2. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskutek chybionego przyjęcia, iż w sprawie niniejszej doszło do użytkowania budynku, podczas gdy skarżący nie wykorzystywał budynku stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], zgodnie z jego przeznaczeniem, a tym samym nie użytkował przedmiotowego obiektu, czego skutkiem jest brak podstawy do nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ww. ustawy,
3. 2. art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis prawa materialnego, tj. przepis art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), poprzez jego niezastosowanie, albowiem w przypadku gdy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że rzekome przystąpienie do użytkowania budynku stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], miało jednak miejsce, to na podstawie ww. art. 68 Ordynacji podatkowej należało uznać, że możliwość nałożenia na skarżącego kary uległa przedawnieniu;
4. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia od kiedy rzekome przystąpienie do użytkowania budynku stacji obsługi samochodów z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], miało miejsce. Powyższe działania nie mogą być z oczywistych względów utożsamiane z prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
5. 4. przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem całkowicie błędnego przyjęcia, iż postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów, w sytuacji gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, jak również ww. przepisów prawa procesowego, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd winien był skargę uwzględnić;

Powyższe przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo ww. naruszeń, jakich dopuścił się Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż prawidłowo zastosowano przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, tym samym pozostawiając w obrocie postanowienie wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa;

1. II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
2. 1. art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że istnieje możliwość nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, podczas gdy uległa ona przedawnieniu.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż w sprawie doszło do użytkowania obiektu. Skoro przeznaczeniem przedmiotowego obiektu jest funkcja warsztatowa, to dopiero wykorzystanie go w takim celu można uznać za użytkowanie. Nie wystarczy zaś jedynie umeblowanie części biurowo-socjalnej. Zatem skoro z materiału dowodowego wynika, że budynek był jedynie przygotowywany do użytkowania, to nie ma podstaw do nałożenia kary.

Nadto, w przekonaniu Spółki, możliwość nałożenia kary na Spółkę uległa przedawnieniu, albowiem przygotowania do użytkowania obiektu Spółka podjęła już w 2003 r. Powyższe wynika z zapisów w dzienniku budowy.

Nadto, zdaniem Spółki, Sąd nie dostrzegł, że organ uchybił szeregowi przepisów postępowania, albowiem nie ustalono kiedy dokładnie Spółka rzekomo przystąpiła do użytkowania. W szczególności organ pominął zgłaszane przez Spółkę dowody, w tym zeznania świadków. W ocenie Spółki uchybienie w postaci niezawiadomienia strony w postępowaniu odwoławczym o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, miało ogromny wpływ na wynik sprawy, gdyż Spółka została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawienia swoich racji.

Wskazano także na niemożność nałożenia kary z powodu przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych wskazanymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w jej treści zarzuty nie pozwoliły bowiem na wyeliminowanie zakwestionowanego wyroku z obrotu prawnego.

Pierwszy z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do niedostrzeżenia przez Sąd, iż organ wadliwie przyjął, by w sprawie doszło do użytkowania budynku, w sytuacji gdy Spółka nie wykorzystywała tego budynku zgodnie z przeznaczeniem, co – zdaniem Spółki – skutkuje naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że skoro przedmiotowy budynek został posadowiony w celu pełnienia funkcji warsztatowej, to jedynie umeblowanie części socjalno-biurowej, nie powoduje, że taki budynek jest już użytkowany, co wyklucza nałożenie na Spółkę kary z art. 57 ust. 7 powyższej ustawy.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca Spółka przed planowanym przystąpieniem do użytkowania obiektu miała obowiązek dokonania jego zgłoszenia do użytkowania. Niesporne jest również, że takiego zgłoszenia nie dokonała.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 24 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Z powyższego wynika, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu organ ma obowiązek nałożyć zarówno w sytuacji stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu w całości, jak i w części.

W niniejszej sprawie ustalono, że Spółka przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu w części obejmującej część socjalno-biurową. Powyższe wynika w sposób niebudzący wątpliwości ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – przede wszystkim z protokołu kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Świadczy o tym wygląd pomieszczeń, w tym m.in. podłączony do sieci sprzęt biurowy, załadowany papier w urządzeniu faxu czy porozkładane na biurku dokumenty. W tej sytuacji nie można zaaprobować twierdzenia Spółki, że w sprawie mamy jedynie do czynienia z przygotowaniem do użytkowania. Podkreślić bowiem należy, że Spółka nie tylko wyposażyła pomieszczenia w odpowiednie meble, ale dokonała szeregu dalszych czynności, włącznie z rozpoczęciem korzystania ze spornej części budynku.

Również i twierdzenia Spółki, że skoro nie przystąpiono do użytkowania części warsztatowej, to nie można przyjąć, że obiekt jest użytkowany, nie znajduje uzasadnienia w treści ww. przepisu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie uzależnia nałożenia kary od nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu w odniesieniu do głównej funkcji, którą zdaniem inwestora obiekt ma pełnić. Wskazuje jedynie na przystąpienie do użytkowania, wbrew przepisom art. 54 i 55, "obiektu budowlanego lub jego części", co pozwala na przyjęcie, że w przepisie tym chodzi o nielegalne przystąpienie do użytkowania jakiejkolwiek części budynku. W tej sytuacji nieprzystąpienie do użytkowania obiektu w części mającej pełnić funkcję warsztatową nie powoduje, że nie można nałożyć kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania części socjalno-biurowej. Zatem ww. zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalił daty przystąpienia do użytkowania budynku.

Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kwestia ta była przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji, a przeprowadzona analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, a następnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Nadto wskazać należy, że z uzasadnienia zakwestionowanego wyroku i treści kontrolowanej decyzji oraz dziennika budowy wynika, że w przedmiotowym budynku inwestor wykonywał roboty w latach: 2005, 2006, 2009, 2010 oraz 2011. W maju 2009 r. zakończono układanie terakoty w części socjalno-biurowej, zaś prace w 2010 i 2011 r. związane były z elewacją budynku oraz robotami wykończeniowymi w postaci białego montażu sanitarnego i elektrycznego. Świadczą o tym zapisy w dzienniku budowy dokonywane przez osobę uprawnioną do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej K.D. Prawdziwości, czy też wiarygodności zapisów w dzienniku budowy Spółka nie zakwestionowała, zatem przyjąć należało, że są one zgodne ze stanem faktycznym.

Natomiast wspólnik S.C., przesłuchany w sprawie jako świadek pod rygorem odpowiedzialności karnej, zeznał, iż do użytkowania części socjalno-biurowej Spółka przystąpiła od 2008 r. Zeznań tych Spółka w żaden sposób nie podważyła. W tej sytuacji stwierdzić należy, co w sposób oczywisty wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia kontrolowanej decyzji, że do użytkowania części socjalno-biurowej Spółka przystąpiła najwcześniej w 2008 r.

Zaś co do zgłoszonych przez Spółkę świadków, to w pierwszej kolejności wskazać należy, że dowody te zostały przeprowadzone, zatem argumentacja skargi kasacyjnej, że "brak przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznań świadków, stanowi bardzo poważne uchybienie proceduralne" jest niezrozumiała. Wprawdzie przesłuchano czterech z pięciu wnioskowanych przez Spółkę świadków, gdyż organ nie mógł skutecznie zawiadomić W.L. o terminie stawiennictwa w celu złożenia zeznań, albowiem podany przez Spółkę adres okazał się nieaktualny. Z adnotacji dokonanej przez pracownika placówki pocztowej wynika, że adresat wyprowadził się. Po wtóre wskazać należy, że prawidłowo zeznania świadków zostały ocenione przez organ i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zeznań tych nie wynika – świadkowie nie są w stanie określić, bądź nie pamiętają, za wyjątkiem świadka S.C. – kiedy konkretnie Spółka przystąpiła do użytkowania spornej części budynku.

Również protokół z przeprowadzonej kontroli oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa zostały zarówno przez organ jak i Sąd przeanalizowane. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, że niezawiadomienie Spółki przez organ odwoławczy o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie miało wpływu na jej wynik. Wprawdzie skarga kasacyjna wskazuje, że uchybienie organu spowodowało, iż Spółka została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia kolejnych dowodów na poparcie swojej argumentacji, czego brak jest już w samej skardze, jednakże niewskazanie powołanie jakich to konkretnie dowodów zostało inwestorowi uniemożliwione ww. uchybieniem, powoduje, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut Spółki, iż organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, jest nieusprawiedliwiony. Nadto podnieść należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy samo zakwestionowanie ustaleń organów, bez wskazania jakichkolwiek argumentów, które podważałyby te ustalenia, nie mogło odnieść zamierzonego przez Spółkę skutku. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi bowiem wskazywać nie tylko na naruszenie konkretnych przepisów prawa, ale i na konkretne okoliczności, które pozwolą na zakwestionowanie ustaleń zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie takiej argumentacji zabrakło.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który dotyczy kwestii przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie podważył stanowiska organu, że upływ 5 lat od momentu przystąpienia do użytkowania nie nastąpił, a które to stanowisko zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Nie można bowiem przyjąć, jak zdaje się wywodzić autor skargi kasacyjnej, że Spółka rozpoczęła użytkowanie części socjalno-biurowej już w 2003 r., gdyż przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skoro, jak już wyżej wskazano, z ustaleń wynika, że Spółka najwcześniej przystąpiła do użytkowania części socjalno-biurowej w 2008 r., to z pewnością do daty wydania kontrolowanej decyzji upływ 5 lat nie nastąpił. Tym samym z tego powodu nie było przeszkody do nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Zatem także i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto zauważyć należy, że argumentacja Spółki jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem z jednej strony skarga kasacyjna kwestionuje przystąpienie do użytkowania części socjalno-biurowej, a z drugiej strony wskazuje na niemożność nałożenia kary z powoduje przedawnienia. Mając na uwadze powyższe rozważania także i zarzuty naruszenia art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi należało uznać za nieusprawiedliwione. Tym samym wniesiona skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.