Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 944/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta [...] i Rady Miasta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału Dzielnicy [...] Miasta [...] na okręgi wyborcze, odrzucił skargę Miasta [...] i oddalił skargę Rady Miasta [...].
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. Państwowa Komisja Wyborcza (dalej także: "PKW") - działając na podstawie art. 160 § 1 pkt 1 i art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 754 ze zm. - dalej także jako: "Kodeks wyborczy") - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wyborców Dzielnicy [...] od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., dotyczącego skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...]- postanowiła nie uwzględnić odwołania (pkt 1 zaskarżonej uchwały), uchylić w trybie nadzoru postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Komisarzowi Wyborczemu w [...] (pkt 2 zaskarżonej uchwały) oraz zobowiązać Komisarza Wyborczego w [...] do podjęcia działań określonych w art. 17 § 2 w zw. z § 1 Kodeksu wyborczego, ze względu na naruszenie przez Radę [...] prawa przy dokonywaniu podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze, tj. do stwierdzenia w formie postanowienia, że podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem i wezwania Rady [...] do wykonania zadania w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie (pkt 3 zaskarżonej uchwały).
Skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione w jednym piśmie przez Miasto [...] oraz Radę Miasta [...].
W odpowiedzi na skargi Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o ich oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga Miasta [...] jest niedopuszczalna.
Sąd wskazał, że wnosząc skargę w niniejszej sprawie strona skarżąca powołała się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Unormowanie to znajduje jednak zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. Stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. 2018, poz. 130), przepis art. 420 Kodeksu wyborczego w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości.
Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie. Z kolei stosownie do treści art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, przed jego zmianą, na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia.
Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (§ 2). Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego zatem wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze. W ocenie Sądu, jednoznaczne brzmienie przepisu szczególnego wyłącza możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej przez Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], bowiem podmiotem legitymowanym przez ten przepis do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem i uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego i uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, jest wyłącznie rada gminy (miasta) oraz grupa wyborców. Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego nakazuje doręczyć postanowienie Komisarza Wyborczego radzie gminy oraz grupie wyborców, przyznając jedynie tym podmiotom status strony postępowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, zaskarżona uchwała skierowana została wyłącznie do pełnomocnika wyborców oraz Komisarza Wyborczego w [...] i tylko im została doręczona.
Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w oparciu o akta sprawy i powołane wyżej przepisy, by uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, poza grupą wyborców i radzie gminy, służyło innym podmiotom. Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę słusznie zatem zauważa, że w świetle art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest Rada Miasta [...], nie zaś Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...]. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę Miasta [...].
Natomiast, rozpoznając skargę Rady Miasta [...], Sąd nie stwierdził takich naruszeń i wad, które powodowałyby konieczność eliminacji uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. Sąd szeroko uzasadnił względy, z uwagi na które stwierdził, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu.
W piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. Państwowa Komisja Wyborcza wystąpiła z wnioskiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wydanie postanowienia o przekazaniu sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1349) postępowania w sprawach ze skarg na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 7 niniejszej ustawy oraz przepisów ustawy, o której mowa w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Tym samym wszystkie sprawy, w których postępowania zostały wszczęte i niezakończone do dnia 19 lipca 2018 r. powinny zostać przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem ponownego rozpoznania skargi przez ten Sąd.
Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W dniu 14 sierpnia 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazane zostały skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r., które zostały wniesione w jednym piśmie przez Miasto [...] oraz Radę Miasta [...]. Strony skarżące poniosły zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) poprzez uznanie, iż [...] nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, dalej "PKW", z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...], podczas gdy należało przyjąć, że taka legitymacja [...] przysługuje;
- 2. art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej "usg", poprzez uznanie, że Prezydent [...] nie jest uprawniony do reprezentacji [...] w niniejszej sprawie, a w konsekwencji odmowę uznania legitymacji procesowej [...], reprezentowanej przez Prezydenta [...], podczas gdy należało przyjąć, że Prezydent [...] jest uprawniony do reprezentowania [...] w sprawie skargi na uchwałę PKW;
- 3. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie skutkujące stwierdzeniem braku legitymacji procesowej [...], podczas gdy ww. przepisy powinny zostać zastosowane, gdyż nie wprowadzają ograniczeń podmiotowych co do legitymacji procesowej organu jednostki samorządu terytorialnego do złożenia skargi na uchwałę PKW;
- 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi [...] jako wniesionej przez podmiot, któremu ustawa szczególna nie przyznała w legitymacji skargowej, mimo że ani art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych ani art. 50 § 2 p.p.s.a. nie zawęził kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na uchwałę PKW, a treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt, P 5/14) wskazuje, że wykładnia tych przepisów powinna mieć charakter rozszerzający;
- 5. art. 420 § 1 Kodeksu Wyborczego poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą stwierdzeniem, iż jedynie Radzie [...] oraz grupie wyborców przysługuje uprawnienie do złożenia skargi do Sądu Administracyjnego na uchwałę PKW, podczas gdy przepis ten nie reguluje w ogóle kwestii proceduralnych trybu zaskarżania orzeczeń PKW;
- 6. art. 165 § 2 Konstytucji poprzez przyjęcie przez WSA, iż jedynie Rada [...] ma legitymację do zaskarżenia uchwały PKW z dnia [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy zastosowanie takiej wykładni oznacza, iż [...] zostaje pozbawione ochrony sądowej ze względu na wymogi wynikające z art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych dotyczące m.in. miejsca publikacji uchwały PKW oraz terminu jej zaskarżenia;
- 7. art. 12 § 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) w zw. z art. 421 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U, z 2017 r. poz. 15, z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem Wyborczym", poprzez oddalenie skargi mimo jego niezastosowania skutkującego stwierdzeniem braku podstaw do dokonania podziału Dzielnicy [...] [...] na okręgi wyborcze w sposób określony w uchwale Rady [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...], pomimo obowiązku dokonania nowego podziału dzielnicy na okręgi wyborcze nałożonego ww. art. 12, zaistnieniu przesłanek z art. 421 § 1 oraz zgodności z przepisami Kodeksu Wyborczego dokonanego podziału Dzielnicy na okręgi wyborcze;
- 8. art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu Wyborczego poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia obowiązku sprawowania przez Państwową Komisję Wyborczą nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, polegającym na stwierdzeniu, iż uchwała Rady [...] z dnia [...] marca 2018 r. jest niezgodna z prawem, w sytuacji gdy uchwała ta dokonuje podziału dzielnicy na okręgi wyborcze zgodnie z wymogami prawa, w szczególności zgodnie z art. 417, 418 § 1 oraz 419 § 2 Kodeksu Wyborczego, a ponadto jej zgodność z prawem nie została zakwestionowana przez komisarza wyborczego w [...];
- 9. art. 419 § 1 Kodeksu Wyborczego w związku z art. 421 § 1 Kodeksu Wyborczego poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zasada stałości podziału gminy na okręgów wyborcze ma charakter bezwzględny, pomimo zaistnienia przesłanek do zmiany podziału na okręgi wyborcze, wymienionych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego;
- 10. art. 419 §1 w zw. z art. 421 §1 Kodeksu Wyborczego poprzez oddalenie skargi wskutek stwierdzenia, że podział na okręgi wyborcze przyjęty uchwałą Rady [...] z dnia [...] marca 2018 r. jest niezgodny z prawem, w sytuacji braku naruszenia prawa w tym zakresie oraz potwierdzenia tego faktu przez komisarza wyborczego w [...];
- 11. art. 419 § 1 Kodeksu Wyborczego poprzez niewłaściwą jego interpretację polegającą na jego zastosowaniu w przypadkach, o których mówi art. 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych mimo, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku uchwalania nowego podziału gminy na okręgi wyborcze;
- 12. art. 165 Konstytucji poprzez akceptację przez WSA nieuzasadnionej, podjętej z własnej inicjatywy, w trybie nadzoru ingerencji PKW w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, przejawiającą się w żądaniu podjęcia działań przez Komisarza Wyborczego w [...] w celu dokonania odmiennego niż wynikający z uchwały z dnia [...] marca 2018 r., podziału gminy na okręgi wyborcze, pomimo dokonania zgodnego z prawem podziału dzielnicy na okręgi wyborcze mocą ww. uchwały oraz potwierdzenia tego faktu przez Komisarza Wyborczego w [...];
- 13. art. 161 § 2 Kodeksu Wyborczego poprzez utrzymanie w mocy uchwały PKW uchylającej postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy postanowienie to odpowiada prawu, a kwestionowana uchwała Rady [...] dodatkowo spełnia zasady podziału gminy na okręgi wyborcze, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r.
Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Państwowej Komisji Wyborczej wyrażonego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r., iż od dnia 20 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny we wszystkich sprawach powinien dokonać kontroli bezpośrednio uchwały Państwowej Komisji Wyborczej, z pominięciem wydanego w danej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1349) postępowania w sprawach ze skarg na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 7 niniejszej ustawy oraz przepisów ustawy, o której mowa w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że na podstawie nowych przepisów prawa wyborczego obowiązujących od dnia 20 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bezpośrednio skargi wniesione w sprawach, które nie zostały zakończone przed Sądem I instancji wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, iż Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpoznać bezpośrednio skargę w tej sprawie, pomijając nieprawomocny wyrok Sądu I instancji. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP) w sprawie, która została wszczęta i była prowadzona w czasie, kiedy obowiązywało postępowanie dwuinstancyjne oraz zakazu orzekania w sprawie, która już zawisła przed sądem administracyjnym i została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu I instancji (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Jeżeli w sprawie został wydany wyrok lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie, to - zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. - od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie jest sądem właściwym do rozpoznania skarg Miasta [...] i Rady Miasta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 4 czerwca 2018 r., lecz sądem właściwym do rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 59 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy wydanym na podstawie art. 59 § 1 p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skarg kasacyjnych Miasta [...] oraz Rady Miasta [...], na wstępie stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna Rady Miasta [...] podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W sytuacji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok, w którym zawarł dwa rozstrzygnięcia: odrzucił skargę Miasta [...] i oddalił skargę Rady Miasta [...]. Uzasadnienie tego wyroku zostało sporządzone na wniosek Państwowej Komisji Wyborczej. Sąd miał jednak również obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu z uwagi na odrzucenie skargi Miasta [...], gdyż - zgodnie z art. 163 p.p.s.a. - postanowienia ogłoszone na rozprawie sąd uzasadnia, gdy podlegają one zaskarżeniu i doręcza stronom. Odpis wyroku z dnia 18 czerwca 2018 r. został doręczony pełnomocnikowi Miasta [...] wraz z uzasadnieniem, gdyż w wyroku tym zawarte zostało postanowienie o odrzuceniu skargi, którego uzasadnienie sporządzane i doręczane jest z urzędu. Doręczenie z urzędu uzasadnienia wyroku pełnomocnikowi Miasta [...] (z uwagi na zawarte w nim postanowienie o odrzuceniu skargi Miasta [...]) nie zwalniało go od złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku w punkcie 2 oddalającym skargę Rady Miasta [...].
Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a, skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Strona, która nie wystąpiła z takim wnioskiem, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, nawet w sytuacji gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i zostało jej doręczone. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik Rady Miasta [...] nie złożył wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 18 czerwca 2018 r. w punkcie 2 oddalającym skargę. Zatem wniesiona przez Radę skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a.
Dodać należy, iż przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 lipca 2018 r., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wyłącza zastosowania art. 141 § 2 p.p.s.a., nakładającego na stronę obowiązek złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w części oddalającej skargę przed wniesieniem skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do skargi kasacyjnej Miasta [...] Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. oraz art. 420 Kodeksu wyborczego poprzez uznanie, iż Miastu [...] nie przysługuje ogólna legitymacja do złożenia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wyczerpująca regulacja w art. 420 i art. 12 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. nie daje podstaw do stosowania w tej sprawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Skargi unormowane przepisami Kodeksu wyborczego należą do skarg, o których stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustalenie więc czy Miastu [...] przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w tej sprawie wymaga analizy przepisów prawa wyborczego.
Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego w brzmieniu obecnie obowiązującym na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy. Z przepisu tego wynika, że stronami tego postępowania są rada gminy oraz grupa wyborców, gdyż tym podmiotom doręczane jest postanowienie komisarza wyborczego. Prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego na uchwałę rady gminy przysługuje grupie wyborców.
Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130) na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., P 5/14, zmieniono art. 420 Kodeksu wyborczego i wprowadzono prawo zaskarżenia rozstrzygnięć komisarza wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej oraz uchwał tej Komisji do sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem w nowym brzmieniu, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Państwowa Komisja Wyborcza rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącemu skargę oraz komisarzowi wyborczemu.
Przepis art. 420 § 1 w nowym brzmieniu wyraźnie więc określa komu przysługuje prawo zaskarżenia rozstrzygnięć komisarza wyborczego: radzie gminy oraz grupie wyborców w liczbie co najmniej 15. Przepis art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego stanowi, iż na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie. Krąg stron postępowania sądowego wyznacza pośrednio przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, określając komu przysługuje prawo wniesienia skargi na postanowienia komisarza wyborczego na drodze administracyjnej.
Przepisy art. 420 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego w nowym brzmieniu wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. W okresie przejściowym, tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 11 stycznia 2018 r. (31 stycznia 2018 r.) do dnia 31 grudnia 2018 r. sytuację w tym zakresie reguluje art. 12 ust. 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r., który obecnie stanowi, iż przepis art. 420 ustawy, o której mowa w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości.
Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie. Odpowiednie stosowanie art. 420 Kodeksu wyborczego w brzmieniu dotychczasowym oznacza, że legitymacja do wniesienia skargi na postanowienia komisarza wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej oraz na uchwały Państwowej Komisji Wyborczej do sądu administracyjnego przysługuje grupie wyborców w liczbie co najmniej 15 oraz radzie gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2018 r., II OSK 1787/18 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) artykuł 12 ust. 3 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 420 Kodeksu wyborczego w dotychczasowym brzmieniu.
Odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga ustalenia, czy ze względu na zmiany wprowadzone w Kodeksie wyborczym ma zastosowanie. Uwzględniając regulację art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. nie ma podstaw do odrzucenia stosowania art. 420 w dotychczasowym brzmieniu. Artykuł 420 Kodeksu wyborczego wyznacza legitymację do złożenia skargi do komisarza wyborczego. Powołaną ustawą z 11 stycznia 2018 r. uregulowano weryfikację na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc, że od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo do wniesienia skargi. Artykuł 420 Kodeksu wyborczego w związku z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. wyznacza wyczerpująco legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wyborcom, w liczbie co najmniej 15 oraz radzie gminy. Dodać należy, iż postanowienie komisarza wyborczego i uchwała Państwowej Komisji Wyborczej dotyczą bezpośrednio uchwały rady gminy, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. i mogą zmieniać jej treść, zatem uzasadnionym jest przyznanie radzie gminy legitymacji do zaskarżenia tego postanowienia i uchwały.
Natomiast przepis art. 420 Kodeksu wyborczego ani w starym, ani w nowym brzmieniu nie przewiduje legitymacji gminy w tym zakresie. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie jest Rada Miasta [...], nie zaś Miasto [...] i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i prawidłowo odrzucił skargę Miasta [...].
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że Prezydent [...] nie jest uprawniony do reprezentacji [...] w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. Artykuł 30 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że prezydent miasta wykonuje uchwały. Prezydent Miasta jest uprawniony do reprezentowania Miasta, lecz realizacja prawa do sądu w tej sprawie należy wyłącznie do Rady Miasta, a nie do Miasta [...], w imieniu którego występuje Prezydent Miasta.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 165 § 2 Konstytucji poprzez pozbawienie Miasta [...] ochrony sądowej. Legitymację w postępowaniu sądowym w tej sprawie ma Rada Miasta, a zatem to organ stanowiący może reprezentować interesy Miasta w tym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Miasta [...].