Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 347/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. T. i K. T. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Inwestorzy w dniu 22 czerwca 2010 r. zawiadomili organ I instancji o zakończeniu budowy altany ogrodowej według posiadanych dokumentów formalno-prawnych, załączając jednocześnie oświadczenie kierownika budowy o wprowadzeniu nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu polegających na zmniejszeniu wymiarów altany do 10 m x 16 m i przesunięciu obiektu o 2 m w kierunku zachodnim, ze względu na zachowanie zabytkowego drzewostanu.
Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ostrowcu Świętokrzyskim o zbadanie zgodności wybudowanej altany ogrodowej z projektem, na podstawie którego Starosta O. wydał pozwolenie na budowę.
W wyniku przeprowadzonych oględzin na działce organ I instancji stwierdził, że ściany szczytowe w poziomie poddasza są ażurowe drewniane, na poziomie przyziemia wszystkie ściany do wysokości 1 m wykonane są z pełnego deskowania na zakład dwustronnie. W ścianie zachodniej frontowej powyżej 1 m znajduje się ścianka ażurowa drewniana wypełniająca otwory między głównymi słupami nośnymi, a w niej 4 okna oraz 2 pary drzwi wejściowych. W ścianie północnej i południowej znajdują się po 3 okna, natomiast we wschodniej po 4 okna. Ponadto powyżej 1 m ściany te również zabudowane są pełnym deskowaniem na zakład dwustronnie. W dniu oględzin trwały prace związane z budową wewnątrz altany kominka na paliwo stałe w jej południowo-wschodnim rogu.
W dniu 8 lutego 2011 r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji oświadczenie projektanta przedmiotowej altany, wyrażające zgodę na wprowadzenie zmian w projekcie na etapie realizacji inwestycji.
W tym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim wydał postanowienie z dnia [...] marca 2011 r., powołując w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładające na I. i K. T. obowiązek:
- - wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia wszelkich samowolnie wykonywanych robót budowlanych polegających na zabudowie ścian zewnętrznych altany ogrodowej o konstrukcji drewnianej oraz budowie kominka wewnątrz przedmiotowej altany bez wymaganego pozwolenia na budowę,
- - przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:
- - inwentaryzacji oraz ekspertyzy robót budowlanych wykonanych przy zabudowie ścian zewnętrznych altany ogrodowej oraz budowie kominka wewnątrz przedmiotowej altany;
- - pozytywnie zaopiniowanej oceny wykonanych robót budowlanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,
- - z poinformowaniem, że nakazane opracowanie powinno być sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, będącą członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.
W zażaleniu na to postanowienie I. i K. T. podnieśli, że powodem dokonanych zmian, ich zdaniem nieistotnych w rozumieniu Prawa budowlanego, były kradzieże. Podkreślono, że nie zostały naruszone podstawowe parametry budynku (kubatura, wysokość, szerokość, długość, powierzchnia zabudowy), a w związku z tym nie istniał obowiązek informowania organu o wprowadzonych zmianach. Ponadto wskazali, że projekt budowlany zarówno w swoim opisie jak i rysunkach nie pokazuje zabudowy ścian zewnętrznych.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia [...] marca 2011 r.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wykonany zakres robót, tj. zabudowa ścian zewnętrznych oraz budowa kominka, nie był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a ponadto nie mieści się w katalogu robót budowlanych wymagających zgłoszenia objętych art. 29-30 Prawa budowlanego. W zawiadomieniu o zakończeniu budowy, które wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2010 r. kierownik budowy ani w dzienniku budowy, ani w oświadczeniu nie napisał o takich robotach budowlanych. Roboty te zostały zatem wykonane po oddaniu altany do użytku. Organ wskazał ponadto, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wymagało pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W świetle powyższego organ uznał, że zabudowa ścian zewnętrznych i budowa kominka wewnątrz przedmiotowej altany ogrodowej wymagała pozytywnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystępując do wykonywania ww. robót bez tych dokumentów inwestorzy naruszyli art. 28 Prawa budowlanego. Prowadzone roboty budowlane należało zatem wstrzymać na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i nałożyć obowiązki określone w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. i K. T. podnieśli, że przedmiotowa altana została odebrana w lipcu 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim bez sprzeciwu, a przy odbiorze nie było nikogo ze służb konserwacji zabytków. Zdaniem skarżących, drobne prace aranżacyjno-dekoracyjne, które wykonali są zmianami nieistotnymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie wymagały zgłoszenia, ponieważ nie zmieniły charakterystycznych i podstawowych parametrów budynku. Prac takich nie można nazwać robotami budowlanymi. Skarżący zakwestionowali pogląd, że wykonane przez nich prace aranżacyjno-estetyczne mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2011 r. skarżący wyjaśnili, że wykonane przez nich prace polegały na zastąpieniu tralek deskami przybitymi na zakładkę i wykonaniu ścianek ażurowych między głównymi słupami nośnymi, a w nich lekkich okienek oraz ażurowych drzwi dla estetyki i bezpieczeństwa, które w każdej chwili można zdemontować, oraz wstawieniu do pomieszczenia altany nieaktywnego kominka mającego pełnić funkcję estetyczno-dekoracyjną.
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zakres wykonanych prac budowlanych, wykonanych w altanie, należy zakwalifikować, jako przebudowę. Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy). Zmiany dokonane przez inwestorów nie doprowadziły do naruszenia podstawowych parametrów budynku (kubatura, wysokość, szerokość, długość, powierzchnia zabudowy).
Natomiast w wyniku konkretnych prac wykonanych po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy altany, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezspornie doszło do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że zabudowa ścian zewnętrznych altany ogrodowej oraz budowa kominka wewnątrz tej altany wymagała pozytywnej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków i uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skarżący nie dopełnili, dopuszczając się samowoli budowlanej. W tej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu było uzasadnione i zgodne z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli reprezentowani I. i K. T. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia do zastosowanej podstawy prawnej to znaczy wyjaśnienia, co zdaniem Sądu oznacza zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego;
art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a, ponieważ nie doszło do uchylenia postanowień organów administracyjnych mimo, że ich uzasadnienia nie zawierały wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych decyzji;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zakres wykonanych przez skarżących prac w obiekcie budowlanym stanowi przebudowę w sytuacji, gdy wykonane faktycznie prace nie naruszyły ani parametrów użytkowych ani technicznych przedmiotowego obiektu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na rzecz skarżących zgodnie z normami przepisanymi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prace wykonane przez skarżących nie mieszczą się w definicji językowej sformułowań: "zmiana parametrów użytkowych" czy "zmiana parametrów technicznych". W obiekcie altany nie zmieniły się żadne wielkości czy kąty nachylenia, nie zmienił się także standard bezpieczeństwa technicznego.
Zdaniem skarżących całokształt "robót adaptacyjnych" w altanie ograniczał się tylko do wykonania ścianki ażurowej, umieszczenia desek na zakładkę, małych okien i ażurowych drzwi oraz postawienie przenośnego, nieczynnego kominka. Prace te nie naruszały konstrukcji obiektu, miały charakter wręcz kosmetyczny, nie mający większego wpływu na zmianę w jego wyglądzie zewnętrznym, nie wiązały się również w żaden sposób z koniecznością przekonstruowania elementów nośnych, (np. głównych słupów nośnych czy więźby dachowej) ani istniejących instalacji. Ustawienie zaś, nigdzie nie podłączonego, przenośnego kominka, winno być uznane jedynie za element wystroju, taki jak stolik czy rzeźba.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparli wniesiony środek odwoławczy na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można należycie ocenić kwestię właściwego zastosowania czy wykładni prawa materialnego.
Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. autorzy skargi kasacyjnej upatrują w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyjaśnienia podstawy prawnej. Stanowiska tego nie sposób podzielić, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy wskazały i wyjaśniły postawę prawną rozstrzygnięcia. Organ wydając decyzję załączył do niej uzasadnienie, w którym przedstawił argumenty wyjaśniające okoliczności faktyczne i prawne. Wynika z niego, że zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji, nie miał wątpliwości co do charakteru, przeprowadzonych bez uzyskania pozwolenia na budowę, robót budowlanych w altanie. Uzasadnienie to jest kompletne i spełnia wymogi przedstawione w art. 107 § 3 k.p.a.
W okolicznościach sprawy trafnie uznały, że zabudowa ścian zewnętrznych i budowa kominka wewnątrz altany ogrodowej, stanowią przebudowę, dlatego wymagały zarówno pozytywnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystępując do wykonywania ww. robót bez tych dokumentów inwestorzy naruszyli art. 28 Prawa budowlanego. Dlatego prowadzone roboty budowlane należało wstrzymać na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i nałożyć obowiązki określone w art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) – dalej Prawo budowlane. Postępowanie określone w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora szeregu obowiązków.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż nakazy rozbiórki określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postępowanie takie kończy się stosownie do wskazań zawartych w art. 50 ust 3 ustawy Prawo budowlane.
Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera normę nakazującą wstrzymanie, w drodze postanowienia, prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Ma on zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1- 4, lecz tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może bowiem mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1524/11, LEX nr 1290920). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem w terminie wydania postanowienia przez organ I instancji, trwały roboty związane z budową wewnątrz altany, w jej południowo-wschodnim rogu, kominka na paliwo stałe. Organy orzekające w sprawie i kontrolujący legalność rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, trafnie zatem wskazały i wyjaśniły podstawę prawną postanowienia.
Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ wydaje, jedną z przewidzianych w pkt 1-3, decyzję.
Do oczekiwanego przez skarżących skutku, w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, nie mógł też doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, w podstawie prawnej uzasadnienia wyroku, podstawy prawnej. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Przez stan sprawy należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna wyroku obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszystkie ww. elementy. W szczególności - wbrew twierdzeniom skarżących - pisemne motywy zaskarżonego wyroku wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39,) przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty do wyrokowania.
Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, nie podważa trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przepis definicyjny art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego zawiera normę wskazującą, że przebudowa obiektu budowlanego polega na zmianie jego parametrów użytkowych lub technicznych z wyjątkiem takich parametrów jak: wysokość, długość, kubatura, czy powierzchnia zabudowy. Niewątpliwie zakres ingerencji w układ funkcjonalny obiektu budowlanego w przypadku jego przebudowy jest mniejszy aniżeli określony w pojęciu budowy. W judykaturze przyjęto, odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego, że parametrem użytkowym będą wszystkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary bądź wagi elementów użytkowych, takich, jak okna, schody, dach (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. II OSK 493/09, [w:] CBOSA; por też Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012 r., s. 36).
W kontekście powyższych uwag Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zakres wykonanych prac budowlanych należy zakwalifikować, jako przebudowę, albowiem zmiany dokonane przez inwestorów, w wyniku konkretnych prac, spowodowały zmiany parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu. Należy mieć na względzie, że altana jest lekką budowlą ogrodową, często ażurową i ozdobną, która ma spełniać funkcję rekreacyjną, zwłaszcza chronić przed deszczem i słońcem. Zatem zabudowa ścian zewnętrznych i budowa kominka wewnątrz altany ogrodowej, wpłynęła na zmianę jej parametrów użytkowych.
W niniejszej sprawie nie jest jednak istotne, czy poprzez wykonane przez inwestorów zmiany, obiekt objęty pozwoleniem na budowę utracił charakter altany. Kluczowe znaczenie ma okoliczność, że wykonany przez skarżących zakres robót budowlanych nie mieści się w katalogu robót budowlanych objętych art. 29, który ustala budowy i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i art. 30 Prawa budowlanego, który ustala budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Nie był również przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Inwestorzy mogli zatem przystąpić do realizacji ww. robót budowlanych, ale dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że roboty budowlane prowadzone były na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co oznacza, że wymagają, w myśl art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.