Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.P., A.P. i Ł.P. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] października 2013 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 22 marca 2012 r. A.P. (jako właściciel działki nr [...], obręb [...], gm. [...]) oraz Ł. P. i A. P. (jako właściciele działek nr [...] i [...]) wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z wnioskiem o zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") dla inwestycji określonych w decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 29 grudnia 2000 r., planowanych do zlokalizowania i budowy na działkach nr: [...], [...] (wcześniejsze oznaczenie działki - [...]) i [...] (wcześniejsze oznaczenie działki - [...]) w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...].
Skarżący wyjaśnili, że obszar działek nr [...], [...] i [...] nigdy nie był obszarem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Cały pas przylegający do kanału portowego (odcinka ujściowego rzeki Łupawy) oraz do jeziora Gardno jest ściśle zabudowany oprócz obszaru objętego wnioskiem, który był również obszarem zabudowanym przez setki lat i nigdy dotychczas nie był zalany na skutek powodzi. Następnie pismem z 11 maja 2012 r. A. P. (jako pełnomocnik A. P. i Ł. P.) wniósł o wyłączenie do odrębnego postępowania i odrębnego załatwienia sprawy wniosku w zakresie zwolnienia z zakazów dla inwestycji polegającej na budowie parku rehabilitacyjnego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. Przy piśmie z 14 maja 2012 r. A. P. dołączył do akt sprawy "Opinię dotyczącą analizy bezpośredniego zagrożenia powodzią działek Nr [...], [...], [...] Obręb [...], Gmina [...], Powiat Słupsk, Województwo Pomorskie", sporządzoną w maju 2012 r.
Decyzją z [...] czerwca 2012 r. organ I instancji udzielił inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na prace związane z inwestycją polegającą na budowie parku rehabilitacyjnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...].
Następnie decyzją z [...] lipca 2012 r. organ I instancji udzielił inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na prace związane ze zorganizowaniem parku dendrologicznego "Łąki Łęgowe" wraz z budową elementów małej architektury ogrodowo-parkowej, takiej jak dróżki spacerowe, ławki, pergole, drewniane altany wypoczynkowe w północno-wschodniej części działki nr [...], położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jednocześnie organ I instancji odmówił inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na realizację części prac planowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, związanych z planowaną inwestycją i obejmujących:
- - budowę domu letniskowego na działce nr [...];
- - budowę domu letniskowego oraz budowę budynku toalet publicznych na działce nr [...];
- - budowę domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego, pawilonu wystawienniczego na działce nr [...];
Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji z [...] lipca 2012 r.
Decyzją z [...] października 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał decyzję organu I instancji z [...] lipca 2012 r. w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja planowana na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], zgodnie z opracowaniem pt. "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki Łupawy, stanowiącego element studium ochrony przeciwpowodziowej, znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat. Działki te znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym, zgodnie z art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego - obowiązują zakazy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego.
Zdaniem organu odwoławczego, prace związane z realizacją inwestycji mieszczą się w zakresie czynności objętych zakazami określonymi jedynie w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Organ odmówił zwolnienia na wykonanie prac na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z realizacją inwestycji polegającą na wprowadzeniu nowej zabudowy kubaturowej.
Organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do wniosku map do celów projektowych, obejmujących teren inwestycji, wynika, że rzędne terenu działek wynoszą od 0,4 do 1,0 m n.p.m. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku w piśmie z 28 maja 2012 r. poinformował, że działki nr [...], [...] i [...] znajdują się w polderze Gardna V-VI, chronionym kompleksem wałów służących do ochrony terenów rolniczych przed wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat, ale jednocześnie zaznaczył, że stan wałów jest nieodpowiedni i wymagają one kompleksowej przebudowy. Istniejące w rejonie inwestycji wały przeciwpowodziowe chronią jedynie tereny rolnicze przed wodą Qlo%, a nie tereny zurbanizowane przed wodą Q1%, co oznacza, że w przypadku wystąpienia wody Q1%, woda przeleje się przez koronę wału i zaleje znajdujące się za nim działki.
W ocenie organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, polegająca na budowie domów letniskowych, obiektu wczasowo-wypoczynkowego, pawilonu wystawienniczego, a także budynku toalet publicznych, wiąże się ze wzrostem zagrożenia powodziowego oraz wymusza dodatkową ochronę tego terenu. Położenie działek w sąsiedztwie rzeki Łupawy, ze względu na przejście wód powodziowych występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat, jest niekorzystne. Z analizy rzędnych terenu tych działek i rzędnych zwierciadła wody Q1% wynika, że głębokość zalewu wodą może osiągnąć około 1,0 m. Dodatkowo przyjęte w opracowaniu "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki Łupawy, rzędne wody powodziowej nie uwzględniają falowania sztormowego (przewyższenia nadchodzącej fali). Wobec tego przedstawiona głębokość zalewu wodą w rzeczywistości może być wyższa.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania skarżący wielokrotnie kwestionowali ustalenia organów, na dowód czego dołączyli do akt sprawy stosowne opinie biegłych, jak również powoływali się na m.in. wewnętrzne pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 30 marca 2012 r., z którego wynika, że sytuacja działek skarżących jest analogiczna jak w przypadku działki pod "Polo Market" w m. Łeba i w sytuacji planowanego podwyższenia wałów nie widzi przeciwwskazań do wydania pozytywnej decyzji zezwalającej z nałożeniem stosownych obowiązków. Skarżący wskazywali także na dokumentację z postępowania planistycznego. Powoływali się na realizowane lub zrealizowane już w bezpośrednim sąsiedztwie ich działek inwestycje, w tym m.in. budowę oczyszczalni, która w ich ocenie w przypadku wystąpienia powodzi stanowi realne źródło zagrożenia epidemiologicznego.
W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania organ I instancji zwracał się do m.in. Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Gdańsku oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (pisma z 18 maja 2012 r.) o przedstawienie jednoznacznych informacji w zakresie zagrożenia powodziowego dla planowanej przez skarżących inwestycji. W odpowiedzi na powyższe pisma Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wskazał, że działki skarżących znajdują się w strefie potencjalnego zagrożenia powodziowego. Strefa ta chroniona jest kompleksem wałów służących do ochrony terenów rolniczych przed wodą H=10%. Wały wymagają przebudowy (z pisma Generalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 30 marca 2012 r. wynika, że wał ma być remontowany od 2012 r. tj. podwyższany i poszerzany na odcinku 466 m do rzędnej 1,6 m n.p.m.).
Z kolei Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w piśmie z 30 maja 2012 r. wskazał m.in., "że szczegółowa ocena wpływu inwestycji na ochronę przed powodzią będzie możliwa po wykonaniu map zagrożenia i map ryzyka powodziowego. Mapy te będą wykonane w ramach projektu ISOK (Informatyczny System Osłony Kraju), z wykorzystaniem numerycznego modelu terenu i z uwzględnieniem aktualnego stanu zagospodarowania terenu, co pozwoli na szczegółowe wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią. Ponadto organ ten wskazał, że do końca 2012 r. zamierza przygotować stosowne mapy dla analizowanego obszaru.
W ocenie Sądu I instancji, w świetle tych okoliczności konieczne jest rzetelne ustalenie, czy działki objęte inwestycją znajdują się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Ustalenie to mogło być zaś dokonane jedynie w oparciu o analizę aktualnych map zagrożenia i map ryzyka powodziowego. W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie stan sprawy budził wątpliwości, zaś jego rozstrzygnięcie mogło być rzetelnie dokonane jedynie w oparciu o powyższe mapy, a także mając na uwadze datę orzekania przez organ odwoławczy, organ ten powinien był przed wydaniem rozstrzygnięcia zwrócić się ponownie do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Gdańsku, w celu wskazania w oparciu o aktualne mapy oceny wpływu tej inwestycji na ochronę przed powodzią. Jak wywodzą skarżący, dla spornego obszaru stosowne mapy zostały już wykonane i opublikowane (prawdopodobnie w grudniu 2013 r.) i w świetle posiadanych przez nich informacji należące do nich działki znajdują się poza obszarem zagrożenia powodzią.
W ocenie Sądu I instancji, brak tych ustaleń świadczy o naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy dokona oceny wpływu inwestycji na ochronę przed powodzią w oparciu o aktualnie sporządzone mapy zagrożenia i mapy ryzyka powodziowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Organ zarzucił naruszenie następujących przepisów.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, uchybienia w niniejszej sprawie nie miały miejsca bowiem prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość decyzji z [...] października 2013 r.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a przez przyjęcie stanu sprawy odbiegającego od rzeczywistego w tym w szczególności błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że w tej sprawie konieczne jest ponowne ustalenie przez organ odwoławczy, że działki objęte inwestycją znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a przez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania.
Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi błędne oznaczenie stron procesu, w tym strony skarżącej, która wniosła skargę kasacyjną.
W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie albo o stwierdzenie nieważności postępowania prowadzonego przez organ.
Wnieśli także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku najdalej idącego, a więc wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej. Z takim wnioskiem wystąpili skarżący w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazując, że w skardze kasacyjnej organ został określony jako "strona skarżąca", natomiast skarżący jako "strona przeciwna". Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oczywiście rację mają skarżący, że wniesienie skargi kasacyjnej przez organ nie zmienia statusu stron postępowania. Nie oznacza to jednak, że określenie w nagłówku skargi kasacyjnej organu jako "strony skarżącej", a więc strony wnoszącej skargę kasacyjną, przesądza o niedopuszczalności tego środka odwoławczego lub w jakikolwiek sposób zmienia pozycję procesową stron. Brak więc było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z tego powodu.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dokonał pełnej i rzetelnej analizy postępowania przed organami administracji trafnie wywodząc, że przed wydaniem rozstrzygnięcia koniecznie było ustalenie, czy działki objęte inwestycją znajdują się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Materiał dowodowy przedstawiony szczegółowo przez Sąd I instancji i zgromadzony w aktach sprawy, na takie ustalenia faktyczne nie pozwalał. Bez wpływu na tę ocenę mają podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z publikacją map zagrożenia powodziowego. Organ pomija bowiem, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.), a organy powinny dążyć do załatwienia sprawy podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Stąd też organ był zobowiązany uwzględnić dokumenty dostępne w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ewentualnie zwrócić się o dodatkowe informacje do właściwych wyspecjalizowanych podmiotów takich jak Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że organ powinien był odnieść się także do dokumentów, na które powoływali się skarżący m.in. opinii prof. dra hab. Mieczysława Banacha i dra hab. Romana Cieślińskiego. Uchybienia te, jak również uchybienia szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powodowały, że skarga do Sądu I instancji podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z powodu naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie powiązał zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji i co znalazło odzwierciedlenie w błędnym, czyli niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku.
Po trzecie, chybiony był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a przez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Dokonując analizy dostrzeżonych uchybień przepisów postępowania, Sąd I instancji wskazał, że ustalenie faktyczne, czy działki objęte inwestycją znajdują się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, mogło być dokonane jedynie w oparciu o analizę aktualnych map zagrożenia i map ryzyka powodziowego.
Sąd I instancji stwierdził także prawidłowo, że organ powinien przed wydaniem rozstrzygnięcia zwrócić się ponownie do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Gdańsku, w celu ustalenia w oparciu o aktualne mapy dopuszczalności realizacji tej inwestycji na tym terenie w świetle wymagań ochrony przed powodzią. Wskazania Sądu I instancji są zatem jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.