Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.C. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie opłaty sankcyjnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Bydgoszczy zobowiązał skarżącego do uiszczenia na rachunek właściwego urzędu skarbowego opłaty sankcyjnej w wysokości 8100 zł za dokonanie obrotu materiałem siewnym niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2007 r., Nr 41, poz. 271, ze zm. – dalej jako "ustawa o nasiennictwie").
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Podstawą wszczęcia postępowania było uzyskanie przez organ I instancji informacji o zamieszczeniu przez skarżącego 17 marca 2012 r., na portalu internetowym tablica.pl, oferty sprzedaży 1,5 ton materiału siewnego pszenicy jarej. Organ I instancji oparł się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego oraz wyjaśnieniach skarżącego, który przyznał, że sprzedał nie więcej niż 1,8 tony pszenicy. W toku postępowania przesłuchano świadków, którzy zgodnie zeznali, że skarżący dokonywał obrotu materiałem siewnym (pszenicą jarą) nieznanego pochodzenia. P.K. zeznał, że kupił od skarżącego 600 kg tego materiału siewnego po cenie 1500 zł za tonę, a D.C. oświadczyła, że nabyła od skarżącego 3 tony tego materiału siewnego, także w cenie 1500 zł za tonę.
Z kolei pracownicy skarżącego: H.S., L.K. oraz B.C. (brat skarżącego) zeznali, że skarżący sprzedał nieznajomemu mężczyźnie 1,5 tony materiału siewnego pszenicy jarej. Ponadto H.S. zeznał, że skarżący sprzedał sześć worków tego materiału siewnego nieznajomej osobie.
Organ I instancji przyjął, że skarżący sprzedał materiał siewny o łącznej wadze 1,8 tony. Materiał ten nie był materiałem siewnym kategorii elitarny, kwalifikowany, standard ani handlowy. Z tej przyczyny organ uznał, że skarżący prowadził obrót niekwalifikowanym materiałem siewnym pszenicy jarej o nieustalonej odmianie, a więc niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie. Za obrót ten nałożył na skarżącego opłatę sankcyjną, stosownie do art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o nasiennictwie.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z zebranych w sprawie dowodów i ich oceny dokonanej przez organy obu instancji, skarżący w kwietniu 2012 r. oferował do sprzedaży, a następnie sprzedał D.C. i P.K. nieznanego pochodzenia materiał siewny pszenicy jarej w ilości 1,8 tony, nie wystawiając faktury. Ustalenia w tym zakresie organy oparły przede wszystkim na dowodach z dokumentów: protokole kontroli z 3 lipca 2012 r., pisemnym oświadczeniu skarżącego z 14 sierpnia 2012 r. oraz zeznaniach świadków. Dowody te uznano za wiarygodne.
Natomiast odmówiono częściowo wiary wyjaśnieniom składanym w toku postępowania przez skarżącego (pismo z 30 listopada 2012 r.) jak i częściowo D.C., ponieważ nie znalazły one potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym sprawy. D.C. twierdzi, że zakupiła ziarna pszenicy w ilości 3 ton, jednak żadne inne dowody na to nie wskazują. Skarżący w swoim pisemnym oświadczeniu z 14 sierpnia 2012 r. przyznał, że sprzedał 1,5 tony nieznajomemu mężczyźnie, jak się okazało mężowi D.C. W ocenie Sądu I instancji, poza sporem jest zatem, że D.C. była nabywcą ziarna w ilości 1,5 tony.
Zdaniem Sądu I instancji, poczynione w sprawie ustalenia faktyczne zostały oparte na rzetelnie zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności zeznaniach świadków i wyjaśnieniach skarżącego. Skarżący podał do protokołu kontroli przeprowadzonej 3 lipca 2012 r. w jego gospodarstwie rolnym, że nabył od nieznajomego mężczyzny pszenicę w cenie 1500 zł za tonę, którą zamierzał wysiać w swoim gospodarstwie. Przyznał też, że względu na zbyt dużą ilość, część tej pszenicy sprzedał dając ogłoszenie w internecie. Następnie, w piśmie skierowanym do organu I instancji z 14 sierpnia 2012 r. podał, że sprzedał m. in. P.K. sześć worków niekwalifikowanego materiału siewnego w cenie zakupu oraz nieznajomemu mężczyźnie 1,5 tony również w tej cenie. W piśmie z 30 listopada 2012 r. złożonym na etapie postępowania odwoławczego nie zaprzeczył, że dokonywał obrotu pszenicą. Stwierdził jedynie, że nie był to materiał siewny, lecz paszowy. Wyjaśnienia skarżącego w zakresie obrotu pszenicą są zgodne z zeznaniami świadków.
W ocenie Sądu I instancji, ustalenia organów poczynione na podstawie przedstawionego materiału dowodowego są prawidłowe. Dowody zgromadzone w sprawie organy oceniły zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego w zakresie, w którym dotyczyły one przeznaczenia pszenicy na paszę, a nie do siewu. Wyjaśnienia te były sprzeczne z zeznaniami wszystkich świadków i treścią samego ogłoszenia ("sprzedam pszenicę jarą do siewu"). Ponadto zostały złożone w toku postępowania odwoławczego i na potrzeby tego postępowania, celem uniknięcia obowiązku uiszczenia opłaty sankcyjnej.
W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie okoliczność, że przekazanie pszenicy nastąpiło w ramach samopomocy sąsiedzkiej. Przeczą temu zarówno treść ogłoszenia, jak również zeznania nabywców ziarna, którzy byli osobami obcymi dla skarżącego, co z kolei znajduje potwierdzenia w zeznaniach pracowników skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie ilości materiału siewnego wynika przede wszystkim z wyjaśnień samego skarżącego.
Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego zmiany podstawy prawnej decyzji z art. 57 ust. 1 pkt 1 na art. 57 ust. 1 ustawy o nasiennictwie. Zdaniem Sądu I instancji, podanie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 57 ust. 1 ustawy o nasiennictwie, bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (pkt 1), nie stanowi naruszenia prawa skutkującego uchyleniem tej decyzji. Organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie i ustosunkował się do stanowiska strony skarżącej, wskazując na fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, treść uzasadnienia decyzji jednoznacznie wskazuje, że sprawa dotyczy materiału siewnego rolniczego (art. 57 ust. 1 pkt 1), nie zaś np. materiału siewnego roślin sadowniczych (pkt 3), winorośli (pkt 4), materiału szkółkarskiego (pkt 4) itd.
Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przedstawiając podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 67 w związku z art. 57 ust. 1 ustawy o nasiennictwie.
Sąd I instancji podkreślił, że pojęcie "materiał siewny", zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o nasiennictwie, oznacza rośliny lub ich części przeznaczone do siewu, sadzenia, szczepienia, okulizacji lub innego sposobu rozmnażania roślin, w tym z zastosowaniem metod biotechnologii. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 19 tej ustawy o nasiennictwie, "obrót" oznacza oferowanie do sprzedaży, sprzedaż, dostawę materiału siewnego lub inny sposób dysponowania tym materiałem.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący oferował materiał siewny niekwalifikowany. Nie ulega wątpliwości, że skarżący naruszył określone ustawą o nasiennictwie warunki obrotu materiałem siewnym. Popełnił więc delikt administracyjny, za który nałożono na niego, zgodnie z przepisami tej ustawy, sankcję administracyjną w postaci opłaty sanacyjnej, przewidzianej w art. 67 ust. 1 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez naruszenie:
- a. art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez niewłaściwe sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji doprowadzenie do:
- - uznania za zgodne z prawem stanowiska organów I i II instancji w zakresie nałożenia na skarżącego opłaty w wysokości 8.100 zł za prowadzenie obrotu materiałem siewnym pszenicy o nieustalonej odmianie, niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust 1 ustawy o nasiennictwie. Było to spowodowane brakiem należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i naruszenia tym samym przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i usankcjonowania przez Sąd I instancji wadliwych działań organów administracji, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Polegały one na dokonaniu uproszczonej, jednostronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie oraz nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co rodzi sprzeczności w ustaleniach poczynionych przez Sąd w zgromadzonym materiale dowodowym,
- - na usankcjonowaniu dokonanego przez organy administracji zarówno I jak i II instancji naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów:
- a. art. 67 w związku z art. 57 ust. 1, art. 95-101 ustawy o nasiennictwie przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ podatkowy wyżej wymienionego przepisu przez błędną wykładnię oraz błędne i bezpodstawne zastosowanie w stosunku do skarżącego opłaty za prowadzenie obrotu materiałem siewnym pszenicy o nieustalonej odmianie niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust. 1 ustawy o nasiennictwie. Jednak w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane w stopniu wymaganym dla zastosowania przedmiotowego przepisu, że skarżący prowadził obrót materiałem siewnym o nieustalonej odmianie, a także w świetle błędnych ustaleń w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, jak również w większości przez Sąd I instancji, przy błędnym charakterze oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego
- 2. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
- a. przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego, który organy administracji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, czyli z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i stwierdzenie, że organ ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z wymogami k.p.a.;
- b. brak w zaskarżonym wyroku właściwego uzasadnienia wyroku, pozwalającego na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia, w szczególności wobec braku możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący koncentruje się na naruszeniu przez organ przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego doprowadziło to błędnego zastosowania przepisów ustawy o nasiennictwie przez organ, a Sąd I instancji błędnie, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zaakceptował w uzasadnieniu swojego wyroku stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Bydgoszczy, a następnie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia opisanych w decyzjach ustaleń, szczególnie uwzględniając, że sprzedawany materiał siewny, wbrew wymogom ustawowym, nie był prawidłowo zapakowany, czego kupujący mieli świadomość.
Przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej została błędnie sformułowane, bowiem skarżący równocześnie kwestionuje zastosowanie przepisów prawa procesowego i wykładnię przepisów prawa materialnego, a wszystko uzasadniając błędnie ustalonym stanem faktycznym sprawy. Niezależnie jednak od błędów konstrukcyjnych, podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest konieczne jego ponowne przytaczanie w tym miejscu. Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy administracji, co znalazło wyraz w jasnych i logicznych wywodach uzasadnienia decyzji zarówno organu I jak i II instancji i co prawidłowo przyjął Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przeprowadzone przez organ dowody i wyciągnięte z nich wnioski korespondują ze sobą, znajdując potwierdzenie nie tylko w oświadczeniach skarżącego, ale również w zeznaniach świadków, w tym nie tylko kupujących, ale również pracowników skarżącego. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że skarżący oferował materiał siewny, a nie pastewny oraz, że do transakcji doszło z osobami obcymi.
Kolejnym zasadniczym błędem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest powołanie przepisów art. 95-101 ustawy o nasiennictwie, przy czym jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej chodzi tu o ustawę z 26 czerwca 2003 r. Abstrahując od braku powołania jednostek redakcyjnych tych przepisów, zauważyć należy, że znajdująca w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa z 26 czerwca 2003 r. składa się z 78 artykułów. Powołane przez skarżącego art. 95-101 stanowią natomiast regulację ustawy z 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz.U. 2012, poz. 1512), która weszła w życie 28 stycznia 2013 r., a więc już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, co zgodnie z art. 131 nowej ustawy o nasiennictwie stanowiło podstawę do stosowania przepisów dotychczasowych, a więc przepisów ustawy z 26 czerwca 2003 r.
W ocenie skarżącego, organy, a następnie Sąd I instancji pominęły, że kupujący materiał siewny od skarżącego mieli świadomość, że materiał ten nie był opakowany zgodnie z wymogami ustawy o nasiennictwie. Ustawa o nasiennictwie z 2003 r. również zawiera regulację dotyczącą obowiązków przedsiębiorców w zakresie trwałego opakowania materiału siewnego (art. 58 i nast.), jak błędnie powołane przez skarżącego art. 95-101 ustawy z 9 listopada 2012 r. Okoliczność braku opakowania oferowanego materiału siewnego nie może mieć jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ponieważ nie zmienia ona w żadnej sposób charakteru oferty skarżącego (sprzedaż materiału siewnego niekwalifikowanego), której następstwem był delikt administracyjny uzasadniający wymierzenie opłaty sankcyjnej. Okoliczność ta może co najwyżej dodatkowo świadczyć o naruszeniu przez skarżącego wymogów ustawy, co jednak pozostaje poza oceną na tym etapie postępowania.
Wystarczającą podstawę wymierzenia opłaty sankcyjnej stanowił bowiem niezakwestionowany skutecznie obrót materiałem siewnym niekwalifikowanym, niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie.
W pozostałej części uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do obszernego przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, bez jasnego powiązania z okolicznościami niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście podziela zaprezentowane tam poglądy, jednak brak ich odniesienia do okoliczności sprawy nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku na tej podstawie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.