Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2422/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Go 213/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R.Z. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to w motywach swego wyroku sąd wojewódzki po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku w [...] przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Żaganiu wydał decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] na mocy której nałożono na R. Z. − właścicielkę przedmiotowego obiektu − obowiązek przeprowadzenia, w terminie 90 dni od daty jej otrzymania, okresowych kontroli stanu technicznego instalacji gazowej, stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku mieszkalnego, jego estetyki oraz otoczenia. Wskazano jednocześnie, że kontrolą tą powinno być objęte badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochronnych od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów.

Nadto zobowiązano R. Z. do dostarczenia w terminie 60 dni od daty otrzymania powyższej decyzji ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego, która winna zawierać informacje dotyczące stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku, pokrycia dachu, instalacji narażonych na działanie czynników atmosferycznych (rynien i rur spustowych, instalacji odgromowej), oświadczenie o możliwości dalszej eksploatacji obiektu lub o konieczności jego wyłączenia z użytkowania, oświadczenia o braku zagrożenia dla osób trzecich, spowodowanego stanem technicznym budynku lub w przypadku stwierdzenia powstania zagrożenia, określenie zakresu prac zabezpieczających, niezbędnych do wyeliminowania zagrożenia.

LWINB rozpoznając odwołanie od decyzji PINB w Żaganiu nakładającej powyższe obowiązki utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji LWINB i PINB w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków.

Niezależnie od postępowania przeprowadzonego w trybie nieważnościowym przez GINB, WSA w Gorzowie Wlkp. rozpatrzył skargę R.Z. na decyzję LWINB z dnia [...] lipca 2006 r. Skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 8 listopada 2006 r., II SA/Go 564/06. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 300/07 odrzucił skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2007 r. R.Z. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego I instancji o przedłużenie terminu do przedłożenia opinii o stanie technicznym budynku mieszkalnego. Z uwagi na uchylanie się od realizacji obowiązku wydano tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. PINB w Żaganiu nałożył na R. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie LWINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił postanowienie organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego wskazano, że w tytule wykonawczym nr [...] ograniczono się do wskazania prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej uPb) bez przywołania konkretnego przepisu. Ponadto między podaną wyżej datą publikacji tekstu ustawy, a podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 2006 r. istniały rozbieżności. Polegały one na tym, że decyzja została wydana na podstawie ustawy − Prawo budowlane w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2003 r., Nr 207, poz. 2016.

W dniu 27 grudnia 2007 r. zobowiązana dostarczyła ekspertyzę techniczną noszącą datę 18 listopada 2007 r., a sporządzoną przez S. M. Dołączono do niej kopię decyzji GINB z dnia [...] marca 2003 r. w przedmiocie wpisania inżyniera budownictwa lądowego S. M. do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych oraz kopię zaświadczenia z dnia 2 stycznia 2007 r. o przynależności jej autora do Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze. Termin ważności zaświadczenia określono od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Wyjaśniono, że uchwałą nr 12/R/06 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 15 lutego 2006 r. zlikwidowano Okręgowe Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze oraz w Gorzowie Wlkp. Ich następcą prawnym została Lubuska Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa z/s w Gorzowie Wlkp. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że ekspertyzę sporządziła osoba nie posiadająca uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W konsekwencji PINB w Żaganiu wydał tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Następnie postanowieniem PINB w Żaganiu z dnia [...] marca 2008 r. nałożono na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia R.Z. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia LWINB wyjaśnił, że tytuł wykonawczy nr [...] zawiera błąd co do podstawy prawnej obowiązku. Podstawę prowadzonej egzekucji stanowiła bowiem decyzja nr [...], zaś w tytule wykonawczym wpisano decyzję nr [...]. Powyższe − w ocenie LWINB – powodowało niedopuszczalność egzekucji niezależnie od faktu, że rozbieżność polegała wyłącznie na błędnym wpisaniu roku wydania decyzji.

W dalszym etapie PINB w Żaganiu skierował do zobowiązanej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dalej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożono na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. W trybie odwoławczym LWINB postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. uchylił postanowienie PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści rozstrzygnięcia kasacyjnego stwierdzono, że wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji w tym zakresie – zdaniem LWINB − były zbyt ogólnikowe, co uzasadniało jego uchylenie.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w Żaganiu wydał postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zostało ono uchylone postanowieniem LWINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. Tym razem przyczyną postanowienia kasacyjnego był fakt, że wszczynający egzekucję administracyjną tytuł wykonawczy nie został skorygowany w zakresie terminów wykonania poszczególnych obowiązków, po wydaniu przez GINB decyzji z dnia [...] września 2009 r.

W dniu 23 listopada 2010 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą w celu ustalenia, czy nakazane w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. kontrole okresowe zostały wykonane.

Mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego i ustalenia poczynione w trakcie oględzin w dniu 23 listopada 2010 r. PINB w Żaganiu skierował do zobowiązanej upomnienie z dnia 14 grudnia 2010 r. Po upływie określonego w upomnieniu (ustawowego) terminu stwierdzono, że zobowiązana nie dostarczyła ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego poprzez wydanie nowego tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2011 r. stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W dniu 24 sierpnia 2013 r. zobowiązana złożyła wniosek o wznowienie postępowania związanego z wydaniem przez PINB w Żaganiu postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów dołączając do wniosku kopię uchwały nr 2/SU/13 z dnia 23 stycznia 2013 r. Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, stwierdzającej nieważność uchwały nr 253/R/06 z dnia 31 sierpnia 2006 r. wydanej przez Okręgową Radę Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie zawieszenia autora ekspertyzy technicznej z dnia 31 sierpnia 2007 r. − S. M. w prawach członka izby samorządu zawodowego.

Niezależnie od kwestii uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez autora ekspertyzy technicznej, podjęto czynności zmierzające do ustalenia, czy obowiązek nałożony w tytule wykonawczym nr [...], w zakresie przeprowadzenia kontroli okresowych w przedmiotowym budynku został zrealizowany.

Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2013 r. PINB w Żaganiu, na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm., dalej Upea) nałożył na R. Z. grzywnę w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że R.Z. od 7 lat nie wykonuje obowiązku nałożonego decyzją PINB w Żaganiu z dnia [...] maja 2006 r. Składane przez zobowiązaną oświadczenie, z którego wynika, że w 2009 r. wyłączyła budynek z użytkowania nie daje podstaw do uznania, iż obowiązek określony wspomnianą decyzją nie może być egzekwowany, bądź też powinien zostać zmieniony.

Na powyższe postanowienie R.Z. złożyła zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. LWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy podzielił w całości argumentację przedstawioną w postanowieniu PINB w Żaganiu. Oceniono, że zobowiązana uchyla się od wykonania nałożonych na nią stosowną decyzją obowiązków, co uzasadniało nałożenie na nią grzywny na podstawie art. 119 i nast. Upea. Podzielono pogląd organu I instancji co do wysokości nałożonej grzywny oraz okoliczności przemawiających za jej wymierzeniem w maksymalnej jednorazowej wysokości, jak i celu jaki ma ona spełnić. LWINB podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. nakładająca na R. Z. określone obowiązki jest ostateczna.

Skargę na postanowienie LWINB złożyła R.Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W skardze podniosła zarzuty:

1. - naruszenia zasady praworządności i obiektywizmu poprzez pominięcie faktu złożenia przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2013 r. do PINB w Żaganiu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanego po wydaniu tytułu wykonawczego,
2. - naruszenie prawa do bezstronnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, z uwagi na brak reakcji z urzędu na fakt nie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym,
3. - naruszenie zasady praworządności poprzez pominięcie w ustalaniu stanu faktycznego uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (LOIIB) w sprawie zawieszenia S. M. w prawach członka LOIIB,
4. - bezzasadne żądanie przez organy nadzoru budowlanego protokołów z okresowych przeglądów budynku jednorodzinnego skarżącej,
5. - naruszenie art. 18 Upea poprzez przyjęcie stanowiska o niedopuszczalności wstrzymania egzekucji administracyjnej w aspekcie złożonych przez skarżącą wniosków i żądań.

W odpowiedzi na skargę LWINB wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że za przyjętą przez organy nadzoru budowlanego argumentacją przemawia nie tylko okres, przez jaki skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku, ale także jej dotychczasowa postawa. Z zachowania skarżącej wynika, że nie zamierza się wywiązać z nałożonego obowiązku, kwestionując w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym jego zasadność, co w świetle wskazanego art. 29 § 1 Upea, nie jest dopuszczalne. Organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pouczenie o wpływie wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku przed, jak i po wyegzekwowaniu nałożonej grzywny.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – R.Z. zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła mu:

1. - naruszenie art. 7, 8 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zgłaszanych przez skarżącą wniosków dowodowych, przekroczenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i dokonanie jej w sposób dowolny, z pominięciem wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r. skierowanego do PINB w Żaganiu o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem granicy nieruchomości skarżącej z nieruchomością sąsiednią, wyroku Sądu Okręgowego Wydział Cywilny w Zielonej Górze z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I C 82/07 ustalającego, że Lubuska Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze nie utraciła osobowości prawnej wskutek podjęcia przez Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uchwały nr 12/R/06 z dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie trybu wprowadzania zmian organizacyjnych w zakresie obszarów działania okręgowych izb na terenie województwa lubuskiego, oraz że LOIIB w Gorzowie Wlkp. nie jest następcą prawnym Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze, okoliczności zaprzestania użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą, wniosku skarżącej z dnia 24 sierpnia 2013 r. o wznowienie postępowania i uchylenie postanowienia PINB w Żaganiu nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wraz z załączoną uchwałą Krajowej Rady Polskiej Izby Budownictwa z dnia 23 stycznia 2013 r., wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 maja 2014 r., II SAB/Go 15/14;
2. - naruszenie art. 119 Upea poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Żaganiu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz że użytkuje przedmiotową nieruchomość.

W skardze kasacyjnej sformułowano następujący wniosek: "1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. rozpoznanie skargi, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowaniu kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznając zapadłe orzeczenie za niesłuszne podniesiono, że WSA w Gorzowie Wlkp. przedstawiając przebieg postępowania pominąć miał wniosek skarżącej z dnia 17 sierpnia 2005 r. skierowany do PINB w Żaganiu, a dotyczący przywrócenia do stanu zgodnego z prawem granicy nieruchomości skarżącej, ponadto pominięto wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z dnia 26 września 2007 r., I C 82/07, dotyczący osobowości prawnej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze. Nie uwzględniono okoliczności, iż wskutek zaprzestania użytkowania przez skarżącą przedmiotowego budynku "wymagania, które budynek ten winien spełniać do określonego celu, stają się nieaktualne".

Do stanu technicznego budynku przyczynić się miał sam organ I instancji. Skarżąca miała wykonać ciążący na niej obowiązek, co potwierdzać ma opinia sporządzona przez inż. budownictwa S. M. WSA w Gorzowie Wlkp. pominąć miał wniosek skarżącej o wznowienie postępowania i uchylenie postanowienia PINB w Żaganiu z dnia 25 stycznia 2011 r., mocą którego odrzucono zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, a także dołączono do tego wniosku dowody odnoszące się do podważenia uchwały zawieszającej w prawach członka LOIIB S. M. Podniesiono ponadto, że wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., II SAB/Go 15/14 WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązał PINB w Żaganiu do załatwienia wniosku R.Z. o wznowienie postępowania, wniosek ten mimo prawomocnego wyroku nie został rozpatrzony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, zaś jej sposób skonstruowania wskazuje na częściowo formalną nieprawidłowość. Chodzi tu w szczególności o zawarte w niej wnioski – autor skargi kasacyjnej domaga się uchylenia "zaskarżonej decyzji" nie dostrzegając, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego.

Przedmiotem kontroli WSA w Gorzowie Wlkp. było postanowienie LWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Żaganiu w sprawie nałożenia na skarżącą – R. Z. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego, określonego ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] maja 2006 r. (decyzja nakazowa). Z tego względu podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty wobec organu nadzoru budowlanego odnośnie braku podjęcia przezeń działań w kierunku przywrócenia do stanu zgodnego z prawem granicy nieruchomości skarżącej w okresie sprzed wydania decyzji nakazowej nie mogły odnieść żadnego skutku dla oceny legalności aktów (postanowień organu egzekucyjnego i organu wyższego stopnia) podejmowanych w ramach postępowania egzekucyjnego. Trafnie przy tym sąd wojewódzki zauważył, iż obowiązek ten nie został przez skarżącą, jako zobowiązaną, wykonany, a jego źródło – decyzja nakazowa PINB w Żaganiu − nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nadal w nim pozostaje i obowiązuje.

Prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku eksponowano, że stosownie do art. 29 § 1 Upea organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wywodzi, że sąd a quo pominąć miał oznaczone okoliczności, a to: po pierwsze − odnoszące się do sporządzenia opinii odnośnie stanu technicznego budynku skarżącej przez osobę uprawnioną; po drugie − w istocie R.Z. wykonać miała nałożony na nią obowiązek przedstawiając opinię sporządzoną przez uprawnionego do tego inż. S.M.; po trzecie – nie uwzględniono wniosku skarżącej o wznowienie postępowania i uchylenie postanowienia PINB w Żaganiu nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów R.Z. Z tych wszystkich względów w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu zarzucenie WSA w Gorzowie Wlkp. naruszenia wskazanych przepisów z powodów wyłuszczonych w skardze kasacyjnej jest chybione.

Po pierwsze dlatego, że sąd wojewódzki tych przepisów nie stosował w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro odnoszą się one do obowiązków organów administracji publicznej, zaś w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się je wyłącznie odpowiednio z mocy art. 18 Upea w zakresie nieuregulowanym w cyt. ustawie. Po drugie, okoliczności które podnosi skarżąca kasacyjnie, dotyczące wykonania obowiązku, a co za tym idzie niedopuszczalności egzekucji – jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia LWINB – były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W tej kwestii WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Go 210/11 oddalił skargę R.Z. na postanowienie LWINB z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Żaganiu z dnia 25 stycznia 2011 r. o odrzuceniu zarzutu zgłoszonego przez skarżącą. Powyższy wyrok jest prawomocny, skoro skargę kasacyjną R.Z. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 34/12.

Z tych względów organy obu instancji orzekające w kwestii nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mogły brać pod uwagę tych okoliczności, które już zostały rozpatrzone w ramach wniesionych zarzutów przez zobowiązaną i zostały prawomocnie ocenione przez sądy administracyjne jako nietrafne. Prowadzi to do wniosku, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia enumeratywnie wskazanych przepisów K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

Z tych samych względów nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim pominąć miał sąd wojewódzki okoliczność braku rozpoznania przez PINB w Żaganiu wniosku skarżącej kasacyjnie o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów, mimo zobowiązania go do tego odrębnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 maja 2014 r., II SAB/Go 15/14. Braku realizacji tego obowiązku organu egzekucyjnego nie mogła skarżąca dochodzić w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 119 Upea poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykonała obowiązku, to został on sformułowany formalnie wadliwie, w sposób nie pozwalający go rozpoznać przez Naczelny Sąd Administracyjny. Raz jeszcze wypadnie przypomnieć, że z mocy art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach. To ograniczenie rodzi po stronie autora skargi kasacyjnej obowiązek precyzyjnego skonstruowania podstawy kasacyjnej poprzez wyraźne wskazanie przepisu (przepisów), których naruszenia miał się dopuścić sąd I instancji.

Sąd nie jest uprawniony do zastępowania strony i ewentualnego konwalidowania błędów popełnionych przez jej pełnomocnika, gdy idzie o prawidłowe pod względem formalnym skonstruowanie podstawy kasacyjnej. Rzecz w tym, że art. 119 Upea, któremu miał uchybić WSA w Gorzowie Wlkp. dzieli się na dwa paragrafy stanowiąc odpowiednio, że: "§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. § 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać zarzutu, który został wadliwie skonstruowane, skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, której jednostki systematycznej przepisu, który miał być naruszony, zarzut dotyczy. Nie określono ponadto, której z podstaw kasacyjnych – z art. 174 pkt 1 Ppsa lub art. 174 pkt 2 Ppsa – przypisuje autor skargi kasacyjnej naruszenie cyt. art. 119 Ppsa. Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku o jego nieskuteczności.

Reasumując, skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a nie dostrzeżono z urzędu nieważności postępowania, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.