Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2424/13

Uzasadnienie

Syg.akt II OSK 2424/13

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 roku, syg. akt IV SA/Wa 2754/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nr [...]w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska(dalej jako organ) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 18 czerwca 2012 roku wniesionego przez B. G. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 roku o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn,, Likwidacja barier rozwojowych – most na Wiśle z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] oraz połączeniem z drogą wojewódzką nr [...] ‘’.

Na przedmiotowe postanowienie B. G. wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie art. 74 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ.U nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej jako ustawa) oraz art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako k.p.a.), gdyż nie powiadomiono stron w sposób zwyczajowo przyjęty tj. przez rozwieszenie informacji w G. na 10 tablicach ogłoszeniowych.

Ponadto zarzucił nieprawidłowości w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w części dotyczącej analizy konfliktów społecznych, jak również nieinformowanie mieszkańców o czynnościach organów I Instancji w trakcie prowadzonego postępowania, związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący podnosił, że zarzuty zawarte w skardze stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2011 roku.

Z uwagi na powyższe wnosił o:

1. - uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2012 roku stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 roku o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.,, Likwidacja barier rozwojowych – most na Wiśle z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] oraz połączeniem z drogą wojewódzką nr [...] ‘’ i zwrócenie organowi do ponownego rozpatrzenia, wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Sąd wskazał, że ostateczny termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia drogowego, upłynął z dniem 9 stycznia 2012 roku. Natomiast B. G. wniósł odwołanie dopiero w dniu 18 czerwca 2012 roku.

Skarżący o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dowiedział się w dniu 16 stycznia 2012 roku w związku z czym wystąpił o wydanie kopii decyzji. Organy przekazały skarżącemu kopię decyzji wraz z załącznikami. Ze zwrotnego potwierdzenia wynika, że decyzja została dostarczona skarżącemu w dniu 27 stycznia 2012 roku. Nadto w maju 2012 roku skarżący ponownie wystąpił o dodatkowe dokumenty dotyczące przedmiotowego postępowania, które otrzymał na początku czerwca 2012 roku. Odwołanie od decyzji, jak również wniosek o wznowienie postępowania zostały złożone dopiero w dniu 18 czerwca 2012 roku.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 74 ust.3 ustawy jeżeli liczba stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, w postępowaniu ma zastosowanie art. 49 k.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W takiej sytuacji zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Jak wynika z akt sprawy, obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2011 roku, o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było rozesłane do siedzib miast i gmin przez które przebiega planowana inwestycja między innymi Urzędu Gminy Gawłuszowice.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2011 roku przekazującym ww. obwieszczenie informujące strony o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ I Instancji zwrócił się z prośbą o powiadomienie stron postępowania oraz o podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji, poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej gminy, wywieszenie w pobliżu miejsca realizacji inwestycji oraz inny zwyczajowo przyjęty w gminie sposób. W przypadku gminy Gawłuszowice obwieszczenie z dnia 1 grudnia 2011 roku odesłano z widniejącą informacją o wywieszeniu go na urzędowej tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej urzędu oraz w pobliżu miejsca realizacji inwestycji od dnia 7 grudnia do 23 grudnia 2011 roku.

W ocenie sądu organy nie miały wpływu na działania gminy w zakresie sposobu informowania w zwyczajowo przyjęty sposób, a tym bardziej nie miały podstaw do podważania prawidłowości postępowania przyjętego przez gminę.

Zatem organ dopełnił obowiązku w zakresie poinformowania stron o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i nie została naruszona procedura przewidziana w art. 49 k.p.a

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj:

1. - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wbrew ocenie sądu dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, albowiem niewydanie decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a.;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 74 ust.3 ustawy w związku z art. 10 i art. 49 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że przeprowadzone procedury zawiadamiania stron w sprawie wydanej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 roku zostały dokonane w sposób prawidłowy, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, iż organ nie zawiadomił stron o decyzji środowiskowej w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości G.,
3. - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez sąd administracyjny wskutek podzielenia błędnych zapatrywań Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w zakresie, w jakim stwierdził, że przeprowadzone procedury zawiadamiania stron w sprawie wydanej decyzji organu I Instancji z dnia [...] września 2011 roku zostało dokonane w sposób prawidłowy, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, iż obwieszczenie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia drogowego nie zostało zamieszczone ani na stronie internetowej Urzędu Gminy w Gawłuszowicach, ani w miejscach zwyczajowo przyjętych w miejscowości G.,
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej wniosku skarżącego o wznowienie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie do stwierdzenia, iż kwestia ta została rozpatrzona przez organy w odrębnym postępowaniu, co uniemożliwia kontrolę wyroku w tym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I Instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, wskazując, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor wskazał, że odnośnie zarzutów podniesionych w pkt 1-3 petitum skargi należy zauważyć, iż w gminie G. nie doszło do prawidłowego zawiadomienia stron o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia drogowego, skoro obwieszczenie mimo wytycznych Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2011 roku o konieczności umieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej urzędu, wywieszenie w pobliżu miejsca realizacji inwestycji zostało zamieszczone wyłącznie na urzędowej tablicy ogłoszeń.

Zdaniem skarżącego nie zostało dokonane obwieszczenie o wydaniu decyzji w pobliżu miejsca realizacji inwestycji, ponieważ zamieszkuje w tych okolicach i takich obwieszczeń nie było.

Wątpliwym jest fakt aby informacja o decyzji była zamieszczona na stronie internetowej urzędu gminy w G. ponieważ strona ta w ówczesnym czasie była w przebudowie.

Niezależnie od tego organ zaniechał wywieszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia drogowego w miejscach zwyczajowo przyjętych w G. – tj. na dziesięciu słupach ogłoszeniowych.

Wskazane nieprawidłowości zdaniem skarżącego nie pozwalają uznać, iż doszło do prawidłowego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia drogowego, a tym samym aby decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 roku wprowadzona została do obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. skarżący wskazywał sąd administracyjny w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania nie odniósł się w żadnym stopniu do argumentów skarżącego, a jedynie wskazał, że kwestia wznowienia postępowania rozpatrzona została przez organy administracji publicznej w odrębnym postępowaniu.

Skonstruowane w ten sposób uzasadnienie wyroku jest nie tylko niepełne i niekompletne, ale również uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu i zasadność wydania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia.

Zasadnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 listopada 2011 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 1 -6 p.p.s.a.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sprowadzają się uznania, że organ administracji publicznej błędnie uznał, a co zostało zaakceptowane przez sąd administracyjny, iż doszło do prawidłowego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku, znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn,, Likwidacja barier rozwojowych – most na Wiśle z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] oraz połączeniem z drogą wojewódzką nr [...] ‘’.

Należy zauważyć, iż przepis art. 74 ust.3 ustawy pozwala, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosować doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a.

Zgodnie z wyżej powołanym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 k.p.a. rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 roku, syg. akt II OSK 847/12).

Organ administracji publicznej w niniejszej sprawie opierając się na informacji z gminy G., iż obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia 29 listopada 2011 roku wywieszono na urzędowej tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej urzędu oraz w pobliżu realizacji inwestycji w okresie od 7 do 23 grudnia 2011 roku uznał, że bieg terminu z art. 49 k.p.a. upłynął z dniem 9 stycznia 2012 roku.

W świetle art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe służące prowadzeniu postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 roku, syg. akt II OSK 2957/12).

Autor skargi kasacyjnej stawiając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazuje, błędność ustaleń, że przedmiotowe obwieszczenie było zamieszczone na stronie internetowej gminy, oraz w miejscach zwyczajowo przyjętych w miejscowości G., czym naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 74 ust.3 ustawy i art. 10 i 49 k.p.a.

W tym zakresie powołuje się na własną wiedzę jako mieszkaniec tej gminy nie przedstawiając żadnych dowodów pozwalających uznać, iż przedstawiona informacja o dokonanym obwieszczeniu publicznym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieprawdziwa.

Zarzut ten, wbrew stanowisku skarżącego nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a stanowi jedynie polemikę ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ dysponując informacją z urzędu gminy G. o miejscu, sposobie i terminie dokonania obwieszczenia publicznego o decyzji miał podstawy do uznania prawidłowości i terminu dokonania publicznego obwieszczenia o decyzji administracyjnej.

W sytuacji gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ administracji publicznej może zawiadomić stronę o czynnościach mających miejsce w tym postępowaniu według swojego wyboru poprzez obwieszczenie publiczne lub też przy wykorzystaniu innego, zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości sposobu. Przepis art. 74 ust.3 ustawy nie nakłada na organ obowiązku równoległego skorzystania z kilku form komunikacji.

Należy również zauważyć, że skarżący kasacyjnie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji dowiedział się już 16 stycznia 2012 roku, a kopię decyzji otrzymał w dniu 27 stycznia 2012 roku, co również daje podstawę o uznania, iż odwołanie od decyzji administracyjnej z dnia 18 czerwca 2012 roku złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się co wniosku o wznowienie postępowania nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, iż przedmiotem kontrolowanego przez sąd administracyjny postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nr [...] było postanowienie uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku był rozpoznany w odrębnym postępowaniu, które się zakończyło postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 roku. Tak więc zaskarżonym wyrokiem nie była przeprowadzona kontrola legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania.

Z tego też względu zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie znajdował podstaw do jego uwzględnienia i nie istniała potrzeba uzasadnienia w tym zakresie.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, za reprezentowanie ich w postępowaniu kasacyjnym, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Z tego też względu wniosek o przyznanie wynagrodzenia zostanie rozpoznany przez Sąd I Instancji po zwrocie akt.