Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2677/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 września 2019 r. znak: MDP.051.30.2019(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Postanowieniem z 20 listopada 2018 r. znak: ZPS-2.3151.107.2018.AR (1) Wojewoda nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300,00 zł z powodu uchylenia się od poddania małoletniej córki – L. W., urodzonej [...] r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym - zgodnie z tytułem wykonawczym z 8 listopada 2018 r., nr 7/2018, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie (dalej: "PPIS") i wezwał ją do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednocześnie, Wojewoda wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Dodatkowo obciążył skarżącą opłatą w wysokości 30,00 zł za wydanie postanowienia.
Zobowiązana zaskarżyła powyższe postanowienie wynikiem czego Minister Zdrowia postanowieniem z 24 września 2019 r., znak MDO.051.30.2019 (1) Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływa na wynika sprawy tj. art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 47 Konstytucji, art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie odpowiadało przepisom prawa i nie naruszało wskazanych w skardze przepisów.
W ocenie Sądu I instancji organy dochowały wymogów określonych w przepisach prawa i procedur związanych z wykonaniem obowiązku poddania dziecka szczepieniom, nakładając na skarżącą grzywnę w odpowiedniej wysokości. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), dalej zwanej też "ustawą". Sąd stwierdził, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, zachowana została właściwość organów, a wysokość nałożonej grzywny nie jest wygórowana.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a.. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów;
- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
- art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9.11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 4 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 r. życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia.(wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, Poliomyelitis);
- art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
- art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;
- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).
Skarżąca kasacyjnie jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konsekwencją powyższego był jego wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Skarżąca stwierdziła, iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, prawa do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.
Skarżąca uważa, że podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.
Końcowo skarżąca wskazała na brak podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a.."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a.., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej ustawa COVID-19).
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a.., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez K. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązana, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.
W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy powołanej ustawy w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. 12 kwietnia 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy w tym brzmieniu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.
W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązanej służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu ww. możliwości zaskarżenia aktów wydanych w postępowaniu egzekucyjnym.
Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16.
Wobec powyższego za oczywiście niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem dotyczą one jedynie kwestii istnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku), wykonalności tego obowiązku (m. in. wobec braku wykonania badania kwalifikacyjnego), wymagalności obowiązku (upływu terminu jego wykonania) czy właściwości organów. Powyższe okoliczności, wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 9 ww. ustawy, były przedmiotem zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie przed organami, a następnie postępowanie sądowe, w którym zbadano legalność postanowienia Ministra w sprawie zgłoszonych zarzutów.
W niniejszej sprawie natomiast badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w powyższym zakresie. Zarzuty koncentrują się bowiem jedynie na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek jest niezasadny. Brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją wskazanych w pytaniu przepisów prawa.
Brak jest również do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.., ponieważ wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Jak już wcześniej wskazano podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a.. w zw. z art. 15zzs4 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.