Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2427/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 349/17, oddalił skargę J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wymeldowania.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z. art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r. poz. 722, poz. 352), po rozpatrzeniu odwołania J. A., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania o wymeldowanie jej z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że na wniosek D. F. Burmistrz [...] wszczął postępowanie o wymeldowanie J. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., orzekł o wymeldowaniu wymienionej z pobytu stałego spod ww. adresu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt 2706/12, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Wojewodzie [...] przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Po jego przeprowadzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r., o wymeldowaniu J. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2878/13 oddalił skargę na powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2021/14, uchylił wskazany wyżej wyrok, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r. oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] września 2016r. umorzył postępowanie w przedmiocie wymeldowania J. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] wobec stwierdzenia, że J. A. dokonała w dniu 10 listopada 2015 r. zameldowania na pobyt stały w nowym miejscu zamieszkania, w związku z czym postępowanie o jej wymeldowanie z dotychczasowego miejsca zameldowania stało się bezprzedmiotowe.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016r. Wojewoda [...] stwierdził, że nie zaszły żadne ustawowe przesłanki uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji organu I instancji. Wskazał, że J. A. w dniu 10 listopada 2015 r. dokonała w Urzędzie Miejskim w [...] zgłoszenia pobytu stałego i w tym dniu została zameldowana na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...]. W tym samym dniu została wymeldowana z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Organ wyjaśnił, iż zgodnie art. 27 ust. 2 obowiązującej wówczas (i obecnie) ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. Oznacza to, że dokonanie zameldowania na pobyt stały w nowym miejscu jest równoznaczne z wymeldowaniem z dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Organ stwierdził iż jakkolwiek J. A. w dniu 4 października 2016 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w [...] prawidłowo wypełniony druk "Zgłoszenie wymeldowania z miejsca pobytu stałego" i w tym dniu czynnością materialno-techniczną została wymeldowana z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...], nie miało to wpływu na niniejsze postępowanie, którego przedmiotem jest wymeldowanie J. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

Wojewoda podkreślił, iż z chwilą zameldowania się J. A. na pobyt stały w nowym miejscu utracił moc meldunek w dotychczasowym miejscu, zatem przestał istnieć przedmiot tego postępowania. W przedmiotowej sytuacji organ I instancji słusznie umorzył przedmiotowe postępowanie, niezależnie od tego, czy samo uprzednie opuszczenie przez J. A. budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] miało charakter trwały i dobrowolny czy też nie.

W skardze na powyższą decyzję J. A. zarzucił naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania w uwagi na jego bezprzedmiotowość; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na wyjaśnieniu okoliczności sprawy przy niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak również zaniechaniu wyprowadzenia prawidłowych ocen w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy; art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów odwołania skarżącej z dnia 5 października 2016 r.; art. 8 i 9 k.p.a. polegające na naruszenia zasady informowania obywatela przez organ władzy publicznej i pogłębiania zaufania obywatela do państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów, że dokonanie zameldowania na pobyt stały pod nowym adresem skutkuje utratą zameldowania na pobyt stały pod poprzednim adresem. Prawidłowo zatem organ uznał, że skoro skarżąca w dniu 10 listopada 2015 r. dokonała zameldowania na pobyt stały pod nowym adresem, to w tym samym dniu podlegała wymeldowaniu z dotychczasowego miejsca stałego pobytu w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Innymi słowy, konsekwencją zameldowania się w nowym miejscu zamieszkania na pobyt stały jest utrata mocy meldunku w dotychczasowym miejscu stałego zamieszkania. W tych warunkach prawidłowo organ uznał, że z dniem 10 listopada 2015 r. na skutek zameldowania na stałe w nowym miejscu zamieszkania odpadł przedmiot postępowania wszczętego w dniu 6 lipca 2012r. na wniosek D. F. o wymeldowanie skarżącej z adresu przy ul., [...] 3 w [...], gm. [...]. Tym samym została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd zgodził się też z organem odwoławczym, że złożenie przez skarżącą w dniu 4 października 2016r. druku "Zgłoszenia wymeldowania z miejsca stałego pobytu" z lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...], a więc z adresu, pod którym dokonała zameldowania w dniu 10 listopada 2015 r., nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, dotyczącego wymeldowania jej z adresu przy ul. [...][...] w [...], skoro meldunek pod tym adresem skarżąca utraciła w dniu 10 listopada 2015 r. Sąd podkreśił, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] września 2016 r., a więc w tej dacie skarżąca nie legitymowała się już zameldowaniem na pobyt stały pod adresem, którego dotyczyło postępowanie o wymeldowanie.

Wobec tego prowadzenie postępowania o wymeldowanie skarżącej stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu. W tych warunkach, wbrew przekonaniu skarżącej, na niniejsze postępowanie nie mógł mieć wpływu wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2021/14, bowiem utracił on moc wiążącą z powodu stwierdzonej zaistniałej zmiany stanu faktycznego sprawy, spowodowanego utratą z dniem 10 listopada 2015 r. mocy meldunku stałego w miejscu dotychczasowego pobytu.

Za niezasadne Sąd uznał też zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. bowiem, wbrew skardze, organ odwoławczy z zachowaniem wymogów przeprowadził postępowanie odwoławcze, a jego wyniki przedstawił w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargą kasacyjną J. A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wymeldowania narusza art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania,
2. 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 8 i 9 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie informowania obywatela przez organ władzy publicznej i pogłębiania zaufania obywatela do państwa,
3. 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - w zakresie oddalenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wadliwość powyższa, powodująca niemożność poznania motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, ma wpływ na wynik sprawy, a zarzut, do którego Sąd się nie ustosunkował to: naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
4. 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na sprzeczności ustaleń poczynionych w sprawie z uzasadnieniem podstawy prawnej wyroku poprzez bezpodstawne i bliżej nieuzasadnione uznanie, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2012/14, utracił moc w związku z wcześniejszym wymeldowaniem skarżącej, tj.: z dniem 10 listopada 2015 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że NSA wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2012/14, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. jak też decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r., które to decyzje wymeldowały J. A. z nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Dopiero więc w dacie wydania ww. wyroku NSA doszło do skutku kasacyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a zatem w chwili dokonywania meldunku w dniu 10 listopada 2015 r. J. A. nie miała żadnego meldunku na pobyt stały. Ww. decyzje administracyjne nie zostały bowiem wstrzymane co do wykonalności. Twierdzenie więc, iż w dniu 10 listopada 2015 r. J. A. wymeldowała się z ul. [...] w [...] nie odpowiada rzeczywistości prawnej i faktycznej.

Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, iż ww. wyrok NSA utracił moc wobec utraty z dniem 10 listopada 2015 r. mocy meldunku stałego w miejscu dotychczasowego pobytu. Wyrok NSA nie może jednak utracić mocy z uwagi na zdarzenie, które miało miejsce pół roku wcześniej. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że J. A. nie opuściła dobrowolnie i w sposób trwały dotychczasowego miejsca zameldowania (w budynku przy ul. [...] w [...]) i nadal chciałaby tam mieszkać (i być zameldowana). Od samego początku sprawy uważa, iż jej miejsce zamieszkania jest właśnie pod ww. adresem. Skarżąca na skutek postawy organu administracyjnego (Burmistrza [...]) została de facto zmuszona do zameldowania się w nowym miejscu z uwagi na obawę unieważnienia jej dowodu osobistego. Pozbawienie zaś skarżącej możliwości posługiwania się dowodem osobistym wykluczyłoby ją z funkcjonowania w obrocie prawnym. Z powodu tej obawy i sygnałów docierających do J. A. z Urzędu Miejskiego, wywarto na niej presję co do obowiązku zameldowania w nowym miejscu.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania D. F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów obu instancji, że obecnie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania J. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] a w konsekwencji, że umarzając przedmiotowe postępowanie organy nie naruszyły art. 105 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści stanowiącego podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Należy bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wymeldowanie, przedmiotem rozstrzygnięcia jest ocena, czy obywatel polski opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania (art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, Dz.U. z 2016 r., poz. 722 ze zm.). W przypadku spełnienia ww. przesłanek organ wydaje decyzję o wymeldowaniu takiej osoby. W sytuacji zatem, gdy osoba, której dotyczy postępowanie w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, sama wymelduje się z tego miejsca, to z chwilą dokonania tej czynności prowadzone z urzędu postępowanie o wymeldowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem stanu faktycznego sprawy, który podlegałby uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca w dniu 10 listopada 2015 r. na urzędowym druku w Urzędzie Miejskim w [...] zgłosiła zmianę swojego miejsca pobytu stałego na adres przy ul. [...][...] m. [...] w [...] i w konsekwencji została zameldowana na pobyt stały pod ww. adresem, co potwierdza wystawione przez Burmistrza [...] zaświadczenie z dnia 10 listopada 2015 r. Mając zatem na uwadze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło wymeldowania skarżącej z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania z tego powodu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowo bowiem organy umorzyły postępowanie w sprawie, ponieważ brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania J. A. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...].

Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczność uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2021/14) wydanego uprzednio w sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012r. o wymeldowaniu J. A. z budynku przy ul. [...][...] w [...] - wskutek czego sprawa wróciła do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia - nie mogła mieć w okolicznościach niniejszej sprawy wpływu na podjęte przez organy rozstrzygnięcie, bowiem nie podważyła skuteczności dokonanej przez skarżącą w dniu 10 listopada 2015 r. zmiany miejsca pobytu stałego. W trakcie ponownego rozpoznawania przez organ I instancji wniosku D. F. o wymeldowanie J. A. z pobytu stałego w budynku przy ul. [...][...] w [...], J. A. nie była już zameldowania pod ww. adresem, co obligowało organ do umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem, że zameldowanie się skarżącej pod adresem ul. [...][...] m. [...] w [...] miało mieć charakter tymczasowy, bowiem ze zgłoszenia dokonanego w dniu 10 listopada 2015r. jednoznacznie wynika, że skarżąca zgłasza pobyt stały pod tym adresem. Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r. poz. 722, poz. 352) wynika natomiast, że równocześnie można mieć wyłącznie jedno miejsce pobytu stałego.

Z tych wszystkich względów na uwzględnienie nie zasługiwał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Ponadto z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby wystąpiły w tej sprawie takie okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 i 9 k.p.a.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził lub nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i (lub) przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku sporządzenia formalnie i konstrukcyjnie prawidłowego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy omawiane zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W odniesieniu do - zawartego w piśmie procesowym uczestnika postępowania D. F. z dnia 7 sierpnia 2019 r. i powtórzonego na rozprawie przez jego pełnomocnika - wniosku o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania zauważyć należy, iż art. 204 p.p.s.a. przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Z uwagi na powyższe wniosek ten oddalono.