Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1819/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. i P. L. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący pismem z 18 listopada 2015 r. oraz z 23 listopada 2015 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) o zbadanie zgodności z prawem budynku użytkowanego jako warsztat na działce nr ewid. [...], obręb [...], w K. przy ul. S. W toku postępowania kontrolnego ustalono, że Naczelnik Miasta K. decyzją z dnia 6 października 1986 r. zatwierdził plan realizacyjny inwestycji budowy pieczarkarni przy ul. S. w K. Następie organ ustalił, że zgodnie z decyzją z dnia 7 lipca 2003 r. zezwolono E. T. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] na zakład elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną. Stwierdzono dobudowanie do budynku wiaty o wymiarach 10,5 m x 4,3 m. W stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 7 lipca 2003 r. "Projekcie adaptacji budynku gospodarczego na zakład elektromechaniki pojazdowej" przewidziano wysunięty ponad połać dachową murek ogniowy.
Jak ustalono w toku prowadzonego przez organ powiatowy postępowania, przedmiotowy murek ogniowy nie został wykonany, co może powodować zagrożenie dla ludzi i mienia. Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), dalej: "Pr. bud.", PINB nałożył obowiązek doprowadzenia w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, wykonanych robót budowlanych przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie murku ogniowego od strony działek nr ewid. [...], [...].
Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) odmówił stwierdzenia na wniosek skarżących nieważności decyzji MWINB z dnia 7 marca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 3 lutego 2017 r. nakładającej na E. T. i A. T. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej na działce nr ewid. [..] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie murku ogniowego. GINB stwierdził, że w toku postępowania przed organem wojewódzkim nie stwierdzono, aby zastosowanie w omawianym przypadku przez organ powiatowy procedury przewidzianej w art. 50 – 51 Pr. bud. stanowiło rażące naruszenie prawa. Organ wojewódzki nie dopatrzył się także rażącego naruszenia prawa co do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że w tym zakresie wypowiedział się organ administracji architektoniczno – budowlanej.
W ocenie GINB, na typ etapie sprawy brak jest podstaw do uznania rażących naruszeń prawa w tym zakresie. Zdaniem GINB, ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja MWINB z dnia 7 marca 2018 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie GINB zastrzegł, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz orzeka jako organ kasacyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżących na decyzję GINB z dnia 25 czerwca 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z zaskarżonej decyzji wynika, że GINB wyjaśniając sprawę badał "na nowo" ważność decyzji z dnia 3 lutego 2017 r. nakładającej obowiązek wykonania murku ogniowego, ustalił bowiem, że decyzja ta nie narusza w sposób rażący art. 51 ust.1 pkt 2 i 51 ust. 7 Pr. bud. Powyższe oznacza, że GINB zachował się tak, jakby orzekał w drugiej instancji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania opisanych w niej robót. Tymczasem obowiązkiem organu było ustalenie, czy wydanie decyzji MWINB z dnia 7 marca 2018 r. jest związane z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w ww. art. 156 § 1 k.p.a. Badana przez MWINB decyzja z dnia 7 marca 2018 r. odmawia stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 3 lutego 2017 r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Należało zatem ustalić, czy przepis ten został prawidłowo zastosowany, a jeśli nie, to czy można stwierdzić, że doszło do rażącego jego naruszenia.
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny decyzji MWINB z dnia 7 marca 2018 r. w ogóle, a w szczególności, czy zapadła ona z naruszeniem podstawy prawnej, w oparciu o którą została wydana, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że analizy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymaga, czy MWINB wydając decyzję z dnia 7 marca 2018 r. zasadnie zaakceptował – w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – wydanie decyzji PINB z dnia 3 lutego 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Pr. bud., czy też w oparciu o przywołany materiał dowodowy istniała podstawa do dokonania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., co mogłoby ewentualnie uzasadnić przyjęcie, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem podstawy jej rozstrzygnięcia, w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia 6 października 1986 r., którą zatwierdzono plan realizacji inwestycji budowy pieczarkarni oraz decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 7 lipca 2003 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład elektromechaniki pojazdowej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszenie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że GINB nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 165 § 1 k.p.a., gdyż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zbadał w sposób należyty oraz dokonał oceny decyzji MWINB z dnia 7 marca 2018 r., w szczególności, czy zapadła ona z naruszeniem podstawy prawnej w oparciu, o którą została wydana oraz poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób GINB naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 165 § 1 k.p.a.,
- 2) naruszenie art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że GINB nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z odmową zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwie uzasadniając swoją decyzję,
- 3) naruszenie art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że GINB nie naruszył przepisów art. 8, 9 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przedwczesne jego zastosowanie oraz przez brak uzasadnienia w jaki sposób GINB naruszył art. 8, art. 9 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,
- 4) naruszenie art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że GINB nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 165 § 1 k.p.a., gdyż dokonał analizy, czy MWINB wydając decyzję z dnia 7 marca 2018 r. zasadnie zaakceptował – w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – wydanie decyzji PINB z dnia 3 lutego 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., czy też w oparciu o ww. materiał dowodowy istniała podstawa do dokonania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., co mogłoby ewentualnie uzasadnić przyjęcie, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem podstawy jej rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. W podstawie prawnej wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego bezsprzecznie wynika, że uchylenie decyzji lub postanowienia następuje, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia.
Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przez GINB art. 107 § 3 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylając zaskarżoną decyzję nie wykazał, aby naruszenia tych przepisów miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania, na skutek czego doszło do naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 158 § 1 p.p.s.a., w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB, wydanej w tym samym trybie postępowania, którego przedmiotem było ustalenie przez MWINB występowania kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w decyzji PINB nakładającej obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie murku ogniowego. Specyfiką postępowania nieważnościowego jest nieprowadzenie co do zasady postępowania wyjaśniającego, ale dokonanie oceny, czy nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego zastosowanie do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego. Ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego może być też jego zastosowanie do stanu faktycznego w przepisie tym niewskazanego. Ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi faktycznemu wskazanemu w normie prawa materialnego wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, a czasami nawet przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Przyjęcie natomiast, że bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, przy poszanowaniu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Ochrona trwałości decyzji jest wyznaczona granicą zgodności z prawem decyzji - art. 16 § 1 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 571/18). W kontekście istoty sprawy wymaga podkreślenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bez wątpienia opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.
Odnosząc się do zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję zarzucił GINB, że ten "badał na nowo" sprawę zakończoną decyzją PINB nakładającą obowiązek wykonania murku ogniowego, podczas gdy powinien ograniczyć się wyłącznie do kontrolnej oceny decyzji MWINB odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB, w świetle poczynionych powyżej rozważań na temat specyfiki postępowania nieważnościowego, nie sposób przyjąć, aby organ nadzoru w postępowaniu kontrolnym wobec decyzji MWINB z 7 marca 2018 r. pozbawiony był całościowo uprawnienia do analizy okoliczności stanu faktycznego sprawy głównej w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oceny ustaleń MWINB, czy decyzja PINB z dnia 7 marca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albo nie jest objęta inną kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie można dokonać bez uprzedniego zweryfikowania, czy w okolicznościach faktycznych, na gruncie których zapadła decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania murku ogniowego, co do którego następnie orzeczono o odmowie stwierdzenia jej nieważności, prawidłowo znajdował zastosowanie tryb postępowania uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.
Analizowanie przez organ nadzoru okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej rozstrzyganej w postępowaniu jurysdykcyjnym i dokonywanie ich oceny pod kątem ustalenia, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności obarczona jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie stanowi, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), ponieważ co do istoty nie prowadzi do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy administracyjnej w trybie zwykłym, a dopiero wówczas można by mówić o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno zatem stawiać GINB zarzut, a tym bardziej wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego na tej podstawie, że organ ten odniósł się do kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy głównej w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uwzględniając, że odniesienie to nastąpiło wyraźnie przez pryzmat oceny występowania rażącego naruszenia prawa na obecnym etapie postępowania, co GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślił.
Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, GINB nie poczynił natomiast nowych ustaleń faktycznych w sprawie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem, nie prowadził bowiem w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Istotą kontrolowanego przez GINB postępowania było ustalenie, czy decyzja MWINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 3 lutego 2017 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. GINB zobowiązany był zatem a w szczególności zweryfikować, czy MWINB prawidłowo przyjął w postępowaniu nieważnościowym, że podstawa prawna decyzji PINB, nakładającej obowiązek wykonania murku ogniowego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. była właściwa do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie zatem GINB odwołał się do oceny MWINB wskazującej, że w wyniku przeprowadzonego przez organ wojewódzki postępowania nieważnościowego nie stwierdzono, aby zastosowanie w postępowaniu zakończonym kontrolowana decyzją art. 50 – 51 Pr. bud. stanowiło o rażącym naruszeniu prawa, którą to ocenę GINB uznał za prawidłową. Z argumentacją tą, jakkolwiek ujętą dość skrótowo, należy się zgodzić.
Regulacja art. 51 ust. 1 Pr. bud. dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: a) robót budowlanych, których nie można zalegalizować (ar. 51 ust. 1 pkt 1); b) robót budowlanych wymagających doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (ar. 51 ust. 1 pkt 2) oraz; c) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagającego wykonania projektu budowlanego zamiennego (ar. 51 ust. 1 pkt 3). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w ar. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., wymagającego wykonania projektu budowlanego zamiennego, właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie niewykonania zgodnie z projektem budowlanym murku ogniowego, wysuniętego poza dach zakładu elektromechaniki pojazdowej, stanowiło podstawę do wydania nakazu doprowadzenia warsztatu samochodowego do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W konsekwencji zatem prawidłowo przyjął GINB, że decyzja MWINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 3 lutego 2017 r., z przyczyny braku rażącego naruszenia przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nie naruszała prawa i zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Decyzja GINB nie kwalifikowała się ponadto do uchylenia także z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby organ ten dopuścił się naruszenia art. 107 § 3, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bowiem bezwzględny obowiązek organu nadzoru odnoszenia się do wszystkich argumentów i twierdzeń podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli nie są one związane z przedmiotem postępowania nieważnościowego. Twierdzenia i argumenty podnoszone przez wnioskodawców we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w dużym stopniu wykraczały poza przedmiot niniejszego postępowania, poza zakresem którego znajdują się kwestia: zgodności z prawem udzielenia pozwolenia na wybudowanie budynku gospodarczego, a następnie zmiana jego przeznaczenia na warsztat samochodowy oraz legalności wybudowania wiaty usytuowanej przy budynku warsztatowym, objętej odrębnym postępowaniem zakończonym decyzją PINB z dnia 3 lutego 2017 r., umarzającą postępowanie w sprawie.
Uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jedynie wówczas, jeżeli nie odzwierciedla w dostateczny sposób kluczowych ustaleń faktycznych sprawy, a rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na okoliczności uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.