Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/WA 1293/23 odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 17 listopada 2022 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Brzezin.
W ocenie Sądu pierwszej instancji sporna uchwała ma charakter wewnętrzny, intencyjny, ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych ani nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości położonych na terenie nią objętym. Nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej spółki jako właścicielki takiej nieruchomości.
Skargę kasacyjną złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając postanowienie w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że uchwała nie narusza bezpośrednio interesu prawnego skarżącej wywodzonego z prawa własności do nieruchomości położonych w granicach obszaru nią objętego, a o istnieniu tego interesu nie mogą przesądzić kwestie naruszenia zasad sporządzania i zmiany planów miejscowych, podczas gdy taka interpretacja ww. przepisów pozbawia skarżącą prawa do sądu.
Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącej, a także pomimo istnienia naruszeń prawa, które skutkować powinny stwierdzeniem nieważności uchwały.
Na podstawie powyższych zarzutów zwrócono się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opinii Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Północ Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy z 19 stycznia 2023 r. celem wykazania, że uchwała narusza bezpośredni interes prawny skarżącej wywodzony z przysługujących jej tytułów prawnorzeczowych do nieruchomości znajdujących się w granicach terenu objętego uchwałą.
W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą zmieniono granice procedowanego planu miejscowego, już po przystąpieniu do sporządzenia tego planu i po dwukrotnym wyłożeniu go do publicznego wglądu. Ponadto choć uchwała nie dotyczy zmiany planu miejscowego rejonu Grodzisk, zwiększa obszar obowiązywania projektowanego planu miejscowego rejonu Brzeziny i obejmuje swoim zakresem również tereny, na których obowiązuje już plan miejscowy (plan miejscowy rejonu Grodzisk, przyjęty uchwałą Rady m.st. Warszawy z 25 marca 2004 r. nr XXVII/528/2004). Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki uchwalenie planu miejscowego w takim kształcie będzie skutkować faktyczną zmianą obowiązującego planu miejscowego rejonu Grodzisk z pominięciem wymogów proceduralnych wymienionych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podniesiono, że przy podejmowaniu uchwały nie uwzględniono faktycznego stanu na gruncie, albowiem działki skarżącej spółki mają zostać przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji gdy jest na nich realizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że do czasu uchwalenia planu rada gminy może zarówno uchylić uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak też wyłączyć określony obszar spod zakresu jej obowiązywania czy rozdzielić poszczególne części terytorialne do odrębnych procedur prowadzących do uchwalenia odrębnych aktów prawa miejscowego (jeżeli dla każdej z tych procedur zostaną spełnione warunki, o których mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie są one usprawiedliwione. Zmierzają do wykazania, że skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła uchwałę Rady m.st. Warszawy z 17 listopada 2022 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Brzezin.
Skarżąca uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy połączyła z naruszeniem prawa własności, tj. z art. 140 k.c. Poza sporem jest, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, znajdującej się na obszarze objętym projektem planu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Jedynym jej skutkiem prawnym jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu czy zmiany tej uchwały mają charakter wewnętrzny. Są to uchwały intencyjne, które w żaden sposób nie określają końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc skierowane wyłącznie do organu wykonawczego gminy.
Zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżącej, jako że nie ogranicza przysługujących jej uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez Radę Miejską zmiany kształtu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, mają charakter wyłącznie faktyczny.
Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo" uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącej, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych.
Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.
Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ani art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Oczywiście nieskuteczna jest także argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, podważająca zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały i jej legalność. Na obecnym, wstępnym etapie postępowania badaniu podlega jedynie legitymacja skarżącej do złożenia skargi, a nie zgodność uchwały z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Sąd uznał, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.