Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 334/13 oddalił skargę L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości gruntowej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Starosta Pabianicki, decyzją z dnia [...] września 2012r., nr [...], wydaną na podstawie art. 118 ust. 1, ust. 2a), ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r., nr 50, poz. 291 ze zm.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił skarżącej nieodpłatnego zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w gminie Pabianice. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w Pabianicach z dnia [...] marca 1976r., [...], na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118), od A. i J., małżonków C., przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne bez budynków, położone we wsi [...], gmina [...], o powierzchni 4,08 ha, zapisane w rejestrze gruntów obrębu [...] pod jednostką rejestrową [...], które nie było obciążone dożywociem na rzecz osób trzecich, w zamian za rentę (własność na podstawie aktu notarialnego Repertorium nr [...] z dnia [...] kwietnia 1934r. - akt sprzedaży oraz dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1947r.).
Wyłączone z gospodarstwa budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z w/w decyzją A. i J. C. otrzymali prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o pow. 0,50 ha, która miała zostać przydzielona po wykonaniu w/w decyzji. Budynki pochodzące z wyżej opisanego gospodarstwa rolnego stały się własnością wnuczki A. i J. C. - skarżącej, a aktem notarialnym z dnia [...] października 1981r. L. i K. małż. G. nabyli od Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], w gminie [...], oznaczoną nr [...] o pow. 12 arów, objętą księgą wieczystą KW Nr [...], na której znajdowały się przedmiotowe zabudowania. Poza tym, decyzją Wójta Gminy Pabianice z dnia [...] lutego 1993r., nr [...], wydaną na podstawie art. 118 ust. 2a) ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991r., nr 7 poz. 24 ze zm.), przeniesiono nieodpłatnie na rzecz L. G. prawo własności działki nr [...] o pow. 0,64 ha, położonej we wsi [...], gm.
Pabianice, stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Zgodnie natomiast z zaświadczeniem Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Pabianicach z dnia [...] sierpnia 2012r., działce położonej w gm. Pabianice, w obrębie [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów nr [...] odpowiada działka dawny nr [...], działce oznaczonej nr [...] odpowiada działka dawny nr [...], a działce oznaczonej nr [...] odpowiada działka dawny nr [...]. Organ ustalił, iż działką dożywotniego użytkowania pochodzącą z w/w gospodarstwa rolnego była działka nr [...] (dawny nr [...]), a działką siedliskową była działka nr [...] (dawny nr [...]), co potwierdza szkic geodezyjny z dnia [...] kwietnia 1976 r. Ponadto ustalono, iż L. G. przyznano już decyzją Wójta Gminy Pabianice znak: [...] z dnia [...] lutego 1993r. działkę dożywotniego użytkowania pochodzącą z gospodarstwa rolnego przejętego na Skarb Państwa od A. i J. małż.
C. - tj. działkę dawny nr [...] (aktualnie nr [...]) i to o powierzchni większej niż określała decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego, bo nie 0,50 ha, a 0,64 ha. Wobec powyższego organ stwierdził, iż działka nr [...] nie jest również działką siedliskową, o której nieodpłatny zwrot można ubiegać się na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Działka siedliskowa pochodząca z w/w gospodarstwa rolnego oznaczona dawnym nr [...] (aktualnie działka nr [...]), na której znajdowały się zabudowania, została bowiem nabyta przez L. i K., małżonków G. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1981r. Dodano, że w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie pisma Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Pabianicach z dnia [...] września 2012r. ustalono, iż działka nr [...] (dawniej działka nr [...]), o której nieodpłatny zwrot wniosła L. G., wchodziła w skład gospodarstwa rolnego o pow. 4,08 ha, położonego we wsi [...], gm. [...] i została przejęta na Skarb Państwa od A. i J. małż.
C. decyzją Wójta Gminy Pabianice znak: [...] z dnia [...] marca 1976r. Następnie w rejestrze ewidencji gruntów, na podstawie Protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1992r., jako właściciela działki nr [...] ujawniono Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Aktualny zapis w ewidencji gruntów, tj. Skarb Państwa -Nadleśnictwo [...] został ujawniony na podstawie pisma Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] z dnia [...] lutego 1995r. informującego, iż według zarządzenia nr [...] Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1994 r. o nowym zasięgu terytorialnym, zarząd nad lasami znajdującymi się na terenie [...] przejęły Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. W trakcie postępowania organ ustalił także, iż działki nr [...] i [...] objęte są nadal jedną księgą wieczystą aktualny nr KW [...] i w dziale I oznaczone są jako działka nr [...] i działka nr [...], a w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, co potwierdza odpis z dnia [...] września 2012r., zatem organem właściwym w przedmiocie zarządu nieruchomością położoną w gminie Pabianice, w obrębie [...][...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2592 ha są Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i do tego organu należy skierować wniosek o sprzedaż w/w nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając jej nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy faktów, pominięcie w orzekaniu faktów ustalonych istotnych dla sprawy i niewłaściwą interpretację przepisów. Według odwołującej się w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy Pabianice z dnia [...] marca 1976r. pozostawiono w bezpłatnym dożywotnim użytkowaniu działki o nr [...],[...] i [...], a więc grunty o powierzchniach ok. 2600 m2, 6400 m2 i działkę siedliskową 1200 m2, co potwierdzić może świadek J. M. Zatem ww. działki podlegały procedurze z art. 118 ust. 1, ust. 2a, a także ust. 2 ustawy, którego to ustępu w ogóle organ nie zastosował i nie zauważył, iż w ramach tego przepisu winna być potraktowana działka nr [...] (nr [...]), a więc strona powinna bezpłatnie otrzymać tę działkę siedliskową, a tymczasem Skarb Państwa wymusił zbycie odpłatne - co podważa zaufanie do Państwa prawa w sytuacji zapisu z art. 118 ust. 2 ustawy.
Zdaniem odwołującej się w opisanej sytuacji wszystkie działki o numerach [...],[...] i [...] powinny być przewłaszczone nieodpłatnie na rzecz zstępnych osób uprawnionych do zwrotu części nieruchomości rolnej, bowiem działki [...] i [...] podlegają zapisowi zawartemu w ustępie 4 decyzji Naczelnika Gminy Pabianice z dnia [...] marca 1976r. - tzn. są w części objętej dożywotnim użytkowaniem, a zapis przyznanej powierzchni jest zapisem minimalnym; decyzja ta nie zabraniała objąć terminem dożywotniego użytkowania powierzchni ok. 8992 m2. Zdaniem odwołującej się w rzeczywistości pozostawiono w dyspozycji A. i J. C. powierzchnię wskazaną wyżej, i ta powierzchnia powinna być brana pod uwagę przy stosowaniu art. 118 ust. 1, ust. 2a) i ust. 2 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 118 ust. 1, 2 a), 3 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, w konkluzji stwierdzając, iż ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż sporna działka nr [...] o powierzchni 0,2592 ha, nie została przydzielona na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1976r. nr [...] A. i J. C. do bezpłatnego użytkowania, czyni całkowicie zbędnym badanie pozostałych przesłanek określonych w art. 118 ust. 1, 2a i 3 ustawy, gdyż nawet bowiem w razie ich spełnienia, brak byłoby podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżącą. Kolegium wskazało ponadto, że - jak wynika z twierdzeń samej wnioskodawczyni zawartych we wniosku oraz z innych dokumentów - nie byłby również spełniony warunek nieprzerwanego władania gruntem przez osoby uprawnione i ich zstępną (w granicach hipotetycznych uprawnień tych osób).
Bezsporne jest bowiem, że od dnia [...] grudnia 1992r., tj. od daty sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Pabianicach a Nadleśniczym Nadleśnictwa [...], działka nr [...] znajduje się w zarządzie właściwych jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a i wcześniej L. G. nie była jej posiadaczką czy choćby osobą faktycznie władającą tym gruntem. Organ stwierdził również, że dokumenty wskazywane przez skarżącą nie udowadniałyby podnoszonych przez nią okoliczności.
Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej:
- - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności sprawy władania przez A. i J. C., a w dalszym ciągu przez L. G., jako ich następczynię działką nr [...] ([...]); jak również nie wyjaśnienie o jaki grunt chodzi w księdze wieczystej [...], która księga dotyczy działki o pow. 1 ha zabudowanego gospodarstwa;
- - sprzeczność istotnych ustaleń Kolegium z treścią zebranego materiału dowodowego, przez odmowę przesłuchania zgłoszonego świadka J. M. na okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy;
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a mianowicie przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nieodpłatnego nabycia działki przez zstępnych, co w konsekwencji spowodowało, że Kolegium wydało decyzję o odmowie nieodpłatnego nabycia działki [...] ([...]) przez skarżącą.
W uzasadnieniu przedstawiła historię sprawy oraz argumenty na poparcie zarzutów kierowanych pod adresem decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organ wyjaśnił wszelkie niezbędne okoliczności i przesłanki przewidziane przepisem art. 118 ust. 1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, co znajduje wyraz w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy zdaniem sądu w sposób jednoznaczny wynika, iż będąca przedmiotem żądania strony w tej sprawie (wniosek z dnia [...] lipca 2012r.) działka nr [...] (dawna działka nr [...]) nie została przekazana do bezpłatnego dożywotniego użytkowania na rzecz A. i J. C., co wyłącza możliwość jej nabycia na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy. Sąd odniósł się także do innych czynności i twierdzeń organu oraz podnoszonych zarzutów i stwierdził, że decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez nierozpoznanie istoty sprawy, podstawy materialnej roszczenia – mające istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie – wadliwą subsumpcję – mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła też naruszenie prawa procesowego – art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych; art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a. – art. 6-8, 75 § 1, art. 76-77, 80 – mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że Sąd winien był w oparciu o dokument urzędowy będący w jego dyspozycji ustalić, które grunty z gospodarstwa rolnego zostały przekazane na własność Skarbu Państwa. Podniosła, że Sąd I instancji winien zbadać legalność wpisu w KW [...] założonej dla działki nr [...], dotyczącego stanu własności, w której w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę winien uchylić postanowienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] sierpnia 1991r. w części dotyczącej działki nr [...], albowiem jest ono nieważne i usunąć je z obrotu prawnego. Podstawę prawną stanowi art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. Dalej podniosła, że Sąd administracyjny powinien zbadać legalność przekazania przez urząd Rejonowy w Pabianicach działki leśnej nr [...] w zarząd Nadleśnictwu [...].
Podniosła wskazując, na art.75 § 1 k.p.a., że dowodem w sprawie mogą być zeznania świadków, a oddalenie przez Sąd wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J. M. jest rażącym naruszeniem art.7, art.77 § 1 k.pa. oraz art.134 § 1 p.p.s.a..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Z uwagi na te szczególne wymogi, które ma spełniać skarga kasacyjna ustawodawca postanowił w art. 175 p.p.s.a, że skargi kasacyjnej nie może sporządzić strona. Uprawnionymi do tego są wyłącznie podmioty wymienione w tym przepisie, a mianowicie: adwokaci lub radcy prawni, wymóg ten, zwany dalej w skrócie przymusem adwokackim, ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od adwokata, radcy prawnego, można bowiem oczekiwać znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2004 r., GSK 750/04, LEX nr 183160). Przymus adwokacki związany jest z wysokimi wymaganiami formalnymi stawianymi skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a), których niezachowanie powoduje, że skarga taka nie może wywołać oczekiwanego skutku.
Mając powyższe na uwadze, a także nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały sformułowane zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami i zasadami, co spowodowało, że zarzuty te są bezprzedmiotowe.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w następujący sposób: pkt I " naruszenie prawa materialnego poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, podstawy materialnej roszczenia- mające istotny wpływ na wynik sprawy" w pkt II "naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie – wadliwą subsumcję – mające istotny wpływ na wynik sprawy". W tak ogólnie sformułowanym zarzucie nie wskazano aktu prawnego, ani żadnego przepisu materialnoprawnego, który został przez Sąd i instancji naruszony. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd oceniał stan faktyczny opierając się na rażąco wadliwych ustaleniach materiału dowodowego SKO w następstwie czego zastosował niewłaściwy przepis prawa tj art.118 ust.1 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego zawarte w pkt III dotyczą: art.1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, art.3 § 1 i art.134 p.p.s.a oraz art.6,7,8,75 § 1, 76, 77, 80 k.pa. i mają istotny wpływ na wynik sprawy." Z uzasadnienia tych zarzutów sprowadzających się do nie ustalenia i nie wyjaśnienia stanu prawnego działki poprzez nie zbadanie przez Sąd I instancji legalności wpisu w KW [...] założonej dla działki nr [...], dotyczącego jej stanu własności, a w konsekwencji nie uchylenie nieważnego postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 16 sierpnia 1991r. w części dotyczącej działki nr [...], na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a., a także nie zbadanie legalności przekazania przez Urząd Rejonowy w Pabianicach działki leśnej nr [...] w zarząd Nadleśnictwu [...], oraz oddalenie przez Sąd wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J. M. wynika, nie tylko ich bezprzedmiotowość i niezasadność, ale przede wszystkim ich sprzeczność z prawem.
Przede wszystkim księgi wieczyste prowadzą i wszelkich wpisów w nich dokonują sądy powszechne stosując przepisy procedury cywilnej, a nie sądy administracyjne. Stąd też zarzut, iż sąd administracyjny nie zbadał legalności wpisu w księdze wieczystej i na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uchylił nieważnego wpisu jest kardynalnym błędem merytorycznym. Również błędne są zarzuty dotyczące oddalenia przez Sąd wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, jak wynika bowiem z art.106 § 3 p.p.s.a sąd administracyjny może przeprowadzić tylko dowód z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, natomiast sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z przesłuchania świadka. Bezprzedmiotowy jest zarzut, iż Sąd nie zbadał legalności przekazania działki nr [...] przez Urząd Rejonowy Lasom Państwowym, czyli naruszenia art.134 p.p.s.a, który to przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy tym samym stwierdzić, że nieprawidłowa redakcja zarzutów, brak profesjonalnego uzasadnienia skargi kasacyjnej, czyni skargę kasacyjną bezprzedmiotową, która nie mogła być uwzględniona..
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną