Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2431/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 czerwca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 10 marca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (dalej: "inwestor") wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr... w m. S.", zlokalizowaną na działkach nr ew....,...,...,..., obręb... S.. Wniosek ten został następnie uzupełniony przy piśmie z 24 kwietnia 2020 r. Po rozpatrzeniu powyższego podania Wojewoda Wielkopolski decyzją z 22 czerwca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę przedmiotowego skrzyżowania. Odwołanie w niniejszej sprawie wniosła D. P., domagając się przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Podniosła, że omawiana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z 20 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji. Wskazał, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wykazała naruszenia wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnił również, że projektowane roboty budowlane przewidziane są na działkach: nr ew...., stanowiącej działkę drogową (ul. K.) oznaczonej w planie symbolem KD-Z (teren dróg publicznych - ulice zbiorcze); nr ew.... i... - oznaczonych w planie symbolem KD-GP (teren dróg publicznych - ulica główna ruchu przyśpieszonego); nr ew.... (ul. P.), oznaczonej w planie symbolem KD-D (teren dróg publicznych -ulice dojazdowe). Stąd też w ocenie GINB projekt budowlany spornego zamierzenia zgodny jest z ustaleniami uchwały Rady Gminy K. z 25 maja 2007 r., Nr VI (39) 2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności z § 11 oraz § 33.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podważających zgodność spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu, organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 22 czerwca 2020 r. i zatwierdzony nią projekt budowlany nie obejmują robót budowlanych na działce nr ew..... Objęte niniejszym postępowaniem skrzyżowanie z planowaną na działce nr ew.... drogą jest zlokalizowane na terenie określonym w planie miejscowym KD-GP (teren dróg publicznych - ulica główna ruchu przyśpieszonego), co jest zgodne z ustaleniami planu. Jakkolwiek działka nr ew...., na której planowana jest nowa droga, jest w planie przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej (teren U4) a nie pod drogę publiczną, to nie oznacza to braku możliwości powstania drogi na tym terenie. Droga może być bowiem wybudowana w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.).

Z treści art. 11i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organem właściwym do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla drogi powiatowej jest starosta (art. 11a ustawy).

Odpowiadając na zarzut dotyczący niezgodności inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Gminy K. z 29 grudnia 1999 r., Nr IX/44/99 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. w obrębie wsi S., przez uniemożliwienie odwołującej budowy zjazdu na działkę nr ew.... oraz ograniczenie sposobu korzystania z tej działki, GINB podkreślił, że będący przedmiotem niniejszego postępowania odcinek drogi nie jest objęty ustaleniami tego planu. Działka nr ew.... oddalona jest bowiem od przedmiotowego odcinka drogi o około 60 m. Co więcej, zdaniem organu odwoławczego podnoszona w odwołaniu kwestia nie dotyczy zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami planu, lecz w istocie odnosi się do kwestii ewentualnego oddziaływania inwestycji na działkę nr ew..... Takie oddziaływanie przesądza o przyznaniu statusu strony postępowania, nie oznacza jednak niezgodności robót z przepisami prawa.

Dodatkowo organ drugiej instancji zaznaczył, że budowa zjazdu z drogi krajowej na działce nr ew...., uzależniona jest w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) od zgody inwestora niniejszego przedsięwzięcia.

Ponadto GINB podniósł, że analiza akt sprawy nie wykazała by projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji naruszał przepisy, w tym w szczególności rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 8 kwietnia 2020 r. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 68 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia, polegające na zmniejszeniu odstępu między sąsiadującymi skrzyżowaniami drogi krajowej nr [...] (ul. P.), klasy GP z dwoma skrzyżowaniami z drogą powiatową nr... klasy Z oraz braku wykonania na wylotach drogi z pierwszeństwem przejazdu dodatkowych pasów ruchu z prawej strony na dwóch skrzyżowaniach z drogą powiatową nr....

W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, zawierający informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Odpowiadając na kolejne zarzuty odwołującej GINB stwierdził ich niezasadność. Podkreślił, że organ administracji publicznej związany jest tzw. sprawą administracyjną i jej granicami. Oznacza to, że zakresem postępowania objęta jest wyłącznie decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 22 czerwca 2020 r., a organ – wbrew twierdzeniom odwołującej – nie rozpatruje materiału dowodowego zgromadzonego w odrębnych postępowaniach, o innym przedmiocie niż zaskarżona decyzja. Dodał, że jakkolwiek na etapie postępowania przed organem I instancji odwołująca miała utrudnioną możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to pismem z 15 grudnia 2020 r. GINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie dotyczącej postępowania odwoławczego oraz o możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Odwołująca, pomimo stworzonych ku temu możliwości, nie zapoznała się jednak ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P., domagając się jej uchylenia. Jednocześnie zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. - art. 6, art. 7a i art. 8 k.p.a. polegające na tym, że organ drugiej instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie oparł zaskarżanego rozstrzygnięcia na przepisach obowiązującego prawa materialnego, nie dążąc przy tym do ustalenia prawdy obiektywnej mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz nie pogłębiając zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niewzięcie pod uwagę przepisów prawa zawartych w art. 4, art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które nałożyły na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek szczegółowego sprawdzenia projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a także pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 22 czerwca 2020 r., nr..., naruszającej interes społeczny i słuszny interes obywateli zezwalając na wybudowanie obiektu drogowego w sposób godzący w wyłączną właściwość Rady Gminy K. do kształtowania gospodarki przestrzennej zapisaną w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
2. - art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu wnioskowanego przez skarżącą dodatkowego postępowania wyjaśniającego,
3. - art. 6 w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 22 czerwca 2020 r., podjętej w sposób rażąco naruszający uprawnienia skarżącej do czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej zaś kolejności wyjaśnił, że kompetencja Wojewody jako organu I instancji określona została w art 82 ust 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie obiektów i robót drogowych, w sprawach w których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. Nr 235, poz.1539, dalej: Rozporządzenie z 25 listopada 2010 r.) i ogranicza się wyłącznie do zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji zlokalizowanych w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi krajowej nr [...], na działkach o nr ew. [...], [...],...,..., obręb... S. Pozostała część inwestycji pozostaje we właściwości Starosty P. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5. 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Sąd Wojewódzki stwierdził, że z powyższego wynika, iż dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Sąd uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że projektowane roboty budowlane przewidziane są na działkach: nr ew...., stanowiącej działkę drogową (ul. K.) oznaczonej w planie symbolem KD-Z (teren dróg publicznych - ulice zbiorcze); nr ew. [...] i [...] - oznaczonych w planie symbolem KD-GP (teren dróg publicznych - ulica główna ruchu przyśpieszonego); nr ew.... (ul. P.), oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2007r., Nr VI (39) 2007) symbolem KD-D (teren dróg publicznych -ulice dojazdowe). Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji określa § 11 miejscowego planu oraz § 33, z którymi to zapisami planowana inwestycja jest zgodna.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany, a co za tym idzie decyzja go zatwierdzająca, nie obejmuje robót budowlanych na działce nr ew...., zaś zaprojektowane skrzyżowanie z planowaną na działce nr... drogą jest zlokalizowane na terenie określonym w miejscowym planie KD-GP – teren dróg publicznych- klasa ulicy- główna ruchu przyspieszonego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestia ewentualnej realizacji drogi na działce nr... wymagać będzie odrębnego opracowania i odrębnego rozstrzygnięcia, być może jak wskazuje organ w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.). Przy czym przepisy przywołanej ustawy (art. 11i ust. 2) stanowią, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja drogi na działce nr ew.... nie może więc być przedmiotem analizy organów, a co za tym idzie również rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji pozostawało rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 stycznia 2021r. oraz Starosty P. z dnia 27 sierpnia 2018r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka w ciągu drogi powiatowej nr... w m. S. Sąd wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje co prawda likwidację skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową zlokalizowaną na działce nr ew.... oznaczona w miejscowym planie symbolem KD-Z – teren drogi publicznej -klasa ulicy zbiorcza, jednak nie wpływa to kwalifikację i sposób zagospodarowania działki, pozostającą nadal działka drogową. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, likwidacji omawianego skrzyżowania nie stoi na przeszkodzie zapis § 33 miejscowego planu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia uchwały Rady Gminy K. z 29 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. w obrębie wsi S., przez uniemożliwienie odwołującej budowy zjazdu na działkę nr ew.... oraz ograniczenie sposobu korzystania z tej działki. Po pierwsze planowana inwestycja nie obejmuje działki nr ew...., a więc zapisy przywołanej uchwały nie odnoszą się do działek objętych inwestycją. Po drugie kwestia zezwolenia na lokalizację zjazdu leży w kompetencji zarządcy drogi, a nie organów architektoniczno-budowlanych, stąd brak możliwości uwzględnienia zarzutów skarżącej.

Z tych względów Sąd zaaprobował stanowisko organów obu instancji, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie narusza zapisów prawa miejscowego i nie ingeruje w samostanowienie ładu przestrzennego przez organy Gminy K. Dalej Sąd wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r., poz.1839), a na podstawie art. 96 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020r. poz.283 ze zm), gdyż uznano, że zaprojektowane roboty budowlane nie będą negatywnie oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak było również podstaw do zakwestionowania postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 kwietnia 2020r. udzielającego zgody na odstępstwo od warunków określonych w § 9 ust 1 pkt 3 oraz § 68 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U z 2016r,poz.124 ze zm.), polegającego na zmniejszeniu odstępu miedzy sąsiadującymi skrzyżowaniami drogi krajowej nr [...], klasy GP z dwoma skrzyżowaniami z droga powiatową nr... klasy Z oraz braku wykonania na wylotach drogi z pierwszeństwem przejazdu dodatkowego pasa ruchu z prawej strony na dwóch skrzyżowaniach z drogą powiatową nr....

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

D. P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), przez bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji ustaliły stan faktyczny w prawidłowy sposób, uznając, że w sprawie słusznie orzekał Wojewoda, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót drogowych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., nr 235, poz, 1539; dalej: "Rozporządzenie RM"), wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sprawach dotyczących dróg gminnych lub powiatowych, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej, jednakże, na gruncie niniejszej sprawy zarówno organy obu instancji jak i WSA w Warszawie nie ustaliły, że inwestycja spełnia powyższą przesłankę, tym samym naruszając przepisy postępowania, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
3. II. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
4. 2. § 11 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 oraz § 33 ust. 6 uchwały nr VI (39) 2007 Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. (dalej: "MPZP") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 695 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że planowane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (ul. Siemiradzkiego 5a, 60-763 Poznań) zamierzenie, tj. inwestycja pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr... w m. S." zlokalizowaną na nieruchomościach o nr ewid....,...,...,..., obr. S., w miejscowości K. jest zgodne z postanowieniami MPZP, a w konsekwencji błędne uznanie, że dla inwestycji możliwe było wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestycja w sposób oczywisty narusza postanowienia MPZP, a tym samym zatwierdzony projekt budowlany narusza przepisy, gdyż nie jest zgodny ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na działkach objętych Inwestycją;
5. 3. art. 19 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 1 pkt 4 Rozporządzenia RM, przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że Wojewoda był organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę, nie ustalając czy faktycznie na gruncie niniejszej sprawy inwestycja spełnia przesłanki określone w § 1 pkt 4 Rozporządzenia RM i zachodzi konieczność przebudowy drogi gminnej oraz drogi powiatowej w związku z przebudową drogi krajowej, podczas gdy organy administracji publicznej powinny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zarówno z pozwolenia na budowę jak i z zaskarżonego wyroku wynika, że pominięto fakt, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczy także przebudowy drogi gminnej i drogi powiatowej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się trafne.

Jako bezzasadne uznać należało zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i §1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót drogowych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (dalej: Rozporządzenie z 25 listopada 2010 r.).

Kwestia właściwości Wojewody Wielkopolskiego w sprawie rozstrzygniętej decyzją z 22 czerwca 2020 r. wyjaśniona została prawidłowo w uzasadnieniu tej decyzji oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skoro przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była przebudowa skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr... w m. S., to w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz §1 pkt 4 Rozporządzenia z 25 listopada 2010 r., jak przyjął zasadnie Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Po pierwsze, w myśl art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, Wojewoda był właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy jako organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, gdyż przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę skrzyżowania w ciągu drogi krajowej.

Po drugie, kompetencja Wojewody wynikała też z §1 pkt 4 Rozporządzenia z 25 listopada 2010 r., bowiem przebudowa drogi powiatowej (przebudowa skrzyżowania) ma związek z przebudową drogi krajowej.

Powyższe okoliczności wynikają z treści decyzji oraz dokumentacji projektowej, a zatem nie zachodziła potrzeba podejmowania dalszych czynności wyjaśniających. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem zweryfikował właściwość organu pierwszej instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach, a tym samym chybiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zasadny natomiast okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz §11 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 oraz §33 ust. 6 Uchwały Nr VI (39)2007 Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., w tym znaczeniu, iż Sąd Wojewódzki nie przeprowadził prawidłowej weryfikacji stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki ograniczył się do przytoczenia ustaleń wskazujących na zaliczenie działek inwestycyjnych o numerach...,...,... i... – do określonych w planie miejscowym terenów dróg publicznych, bez analizy zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z konkretnymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mianowicie Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich konkretnie względów wywiódł, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadami modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji określonymi w §11 i §33 planu miejscowego.

Zaznaczyć zatem należy, że kontrolowaną decyzją z 22 czerwca 2020 r. udzielono pozwolenia na: "Przebudowę skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr... w m. S.", przy czym w zakresie inwestycji zaprojektowano m.in. likwidację istniejącego skrzyżowania (km 190+668,97) i budowę nowego skrzyżowania z drogą powiatową nr... (km 190+777,74).

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że likwidacja dotychczasowego skrzyżowania i budowa nowego skrzyżowania powiązana jest z odrębną inwestycją w postaci budowy nowego odcinka drogi powiatowej nr... w miejscowości S., będącą przedmiotem decyzji Starosty P. Nr 1085 z 2 listopada 2020 r., uchylonej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 28 stycznia 2021 r.

Organy oby instancji nie zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji analizy w zakresie powiązania drogi powiatowej nr... z drogą krajową nr [...], w kontekście ustanowionego w §11 planu miejscowego wymogu powiązania dróg powiatowych i gminnych z drogą krajową [...] w ramach układu drogowego określonego w rysunku planu oraz ustaleniach szczegółowych planu.

W szczególności nie wyjaśniono w kontrolowanych decyzjach z jakich ustaleń planu miejscowego wynika możliwość likwidacji istniejącego skrzyżowania i budowy nowego skrzyżowania w oznaczonym miejscu.

Ponadto organ odwoławczy błędnie ograniczył ocenę projektowanych robót do działek wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istnieje ścisły związek pomiędzy likwidacją skrzyżowania w dotychczasowym miejscu oraz budową nowego skrzyżowania i budową nowego odcinka drogi powiatowej nr....

To, że budowę nowego odcinka drogi powiatowej objęto odrębnym postępowaniem, nie oznacza, iż organy w niniejszej sprawie mogły pominąć treść decyzji wydanych w przedmiocie tej drugiej inwestycji.

Skoro dane przedsięwzięcie drogowe podzielono na poszczególne zadania inwestycyjne, to rzeczą właściwych organów było takie współdziałanie, które gwarantowałoby realizację całości robót budowlanych zgodnie z obowiązującym planem. Tym samym błędne było założenie organu odwoławczego, że jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w ciągu drogi krajowej bez wyznaczenia w planie bądź wydania ostatecznej decyzji w zakresie budowy nowego odcinka drogi powiatowej, związanego z nowym skrzyżowaniem.

Ponadto dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było wyjaśnienie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego na nieruchomości skarżącej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji zabrakło rzetelnej oceny rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym w relacji do ustaleń planu miejscowego, odnoszących się do obsługi komunikacyjnej działek gruntowych, stanowiących własność skarżącej.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że organ odwoławczy nie uwzględnił całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla oceny zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wobec wskazanych wyżej braków w stanie faktycznym, przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, doszło też do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a w efekcie do rozstrzygnięcia sprawy bez zachowania wymogów wynikających z zasady ustanowionej w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W takim stanie sprawy niezasadne było orzeczenie Sądu Wojewódzki o oddaleniu skargi, podczas gdy wady zaskarżonej decyzji skutkować musiały jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono w myśl art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 13