Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 232/12 oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Burmistrz K., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...], działka nr [...], ark. mapy 5.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że W. K. zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...], działka nr [...]. Sporządzona następnie analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy oraz braku konieczności uzyskania zgody na zmianę sposobu przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na potrzeby przeprowadzonej analizy wyznaczono obszar obejmujący trzykrotność frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, tj. około 120 m. Powyższe wyznaczenie obszaru analizowanego znajdowało swoje uzasadnienie w fakcie, że teren stanowi pewną urbanistyczną całość – zwarty zespół gruntów niezabudowanych. Równocześnie jego analiza ujawniła, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w terenie o przeważającej funkcji zagrodowej, gdyż na terenie nią objętym występuje rozproszona zabudowa zagrodowa i tereny pól uprawnych.
Zabudowa mieszkaniowa i rzemieślnicza występuje w dalszym sąsiedztwie, nie znajdującym się na terenie analizowanym. Stąd uznać należało, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie kształtowała harmonijnej przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno – estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Umożliwienie zabudowy w obszarze niezabudowanym nie stanowiłoby więc przejawu kształtowaniu przestrzeni, lecz zakłócałoby istniejący ład przestrzenny. Argumenty powyższe wskazują, że nie ma obecnie możliwości ustalenia niezbędnych parametrów planowanej inwestycji wynikających z analizy otoczenia. Jak podkreślono, powstanie nowych terenów zurbanizowanych powinno odbywać się na podstawie opracowań planistycznych, o jakich mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wskazano, że przeciwko dopuszczeniu planowanej inwestycji przemawiają zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K. zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem odwołującego organ wadliwie przyjął, że na terenie obszaru objętego analizą występuje zabudowa zagrodowa, gdyż w istocie z części graficznej sporządzonej analizy wynika brak jakiejkolwiek zabudowy. Następnie wskazano, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) granice obszaru analizowanego mogą przekraczać trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przepis powyższy nie ustanawia bowiem maksymalnych granic obszaru analizowanego. W opinii skarżącego organ winien był ustanowić zakres obszaru analizowanego o wielkości co najmniej 185 m, tak aby analiza objęła swoim zakresem nieruchomości zlokalizowane wzdłuż całej ulicy [...] sięgającej do ulicy [...] po jej stronie południowej.
Znajduje się tam bowiem kilkadziesiąt wolnostojących budynków mieszkalnych, które tworzą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stanowiącą pełną urbanistyczną całość. Okoliczność powyższa wskazuje, że w szerokim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem istnieje zabudowa mieszkaniowa stanowiąca pewną urbanistyczną całość, która uprawniała organ do wyznaczenia większego obszaru analizowanego. W dalszej części odwołania podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niewiarygodnych dowodów, bez określenia szeroko rozumianego sąsiedztwa granic obszaru objętego analizą urbanistyczną i przy zawężającej interpretacji wniosku skarżącego. Za wadliwe uznano również przytoczone przez organ I instancji stanowisko, że powstanie nowych terenów zurbanizowanych powinno odbywać się na podstawie opracowań planistycznych, o jakich mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z powyższą ustawą w przypadku braku planu miejscowego funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania terenu przejmuje decyzja administracyjna.
Co więcej, odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może również mieć miejsca z uwagi na sprzeczność decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż akt powyższy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza K. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, że w terenie objętym analizą występują tereny upraw polnych i są to tereny niezabudowane, co przesądza, iż dopuszczenie planowanej inwestycji spowodowałoby brak kontynuacji funkcji terenu objętego analizą. Ponadto brak zabudowy mieszkaniowej uniemożliwia określenie poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy. Dodatkowo podniesiono, iż w świetle orzecznictwa sądowego nie można na określony teren wprowadzać funkcji, która pozostaje w sprzeczności z zastaną funkcją terenu, co miałoby miejsce w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł W. K., zarzucając jej błędną interpretację § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skutkującą nieprawidłowym rozstrzygnięciem merytorycznym polegającym na uznaniowym zawężeniu szerokiego rozumienia sąsiedztwa granic obszaru objętego analizą urbanistyczną.
W treści skargi podtrzymano zarzuty, że organy powinny były powiększyć obszar objęty analizą, tak aby objął on swoim zakresem nieruchomości zlokalizowane wzdłuż całej ulicy [...] sięgającej do ulicy [...] po jej stronie południowej. Zdaniem skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia stanu faktycznego danej sprawy, gdyż dogłębna jego analiza umożliwiałby zakreślenie szerokiego sąsiedztwa planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest bezzasadna.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red.
Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).
Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).
W ocenie Sądu, zasadnie wywodzi skarżący w treści skargi, że powołane powyżej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego nie formułuje maksymalnych granic obszaru analizowanego. Stąd też organ, ustalając granice obszaru analizowanego winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Co charakterystyczne, stanowisko organu powinno znajdywać uzasadnienie w treści decyzji o warunkach zabudowy.
Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, LEX 1083623, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu oznacza to, że poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, iż działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowania podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Konsekwentnie poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu.
Działanie powyższe nie ma na celu ochrony ładu przestrzennego, a więc nie stanowi realizacji funkcji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz odpowiada interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym wnioskiem o jej wydanie.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy było uznanie, w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, iż w terenie nią objętym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, umożliwiająca ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Stanowisko powyższe Sąd uznał za prawidłowe.
W sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wyznaczono obszar obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, tj. około 120 m. Wielkość obszaru analizowanego odpowiadała więc wymogom określonym w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Równocześnie, jak wyjaśnił organ I instancji, takie wyznaczenie obszaru analizowanego znajdowało swoje uzasadnienie także zważywszy na fakt, iż teren powyższy stanowi pewną urbanistyczną całość – zwarty zespół gruntów niezabudowanych. Niewątpliwie załączona do decyzji część tekstowa oraz graficzna analizy wraz ze zdjęciami wskazują, że na terenie nią objętym występują tereny pól uprawnych. Zabudowa mieszkaniowa i rzemieślnicza występuje w dalszym sąsiedztwie, oddalonym o około 65 m od terenu objętego analizą i stanowi zwarte skupisko budynków mieszkaniowych.
Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd wskazał, iż organy prawidłowo przyjęły, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie kształtowała harmonijnej przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno – estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej w zwartym obszarze rolnym nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w obszarze rolniczym stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co uzasadniałoby z kolei zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Co więcej, brak zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym analizą przesądza również, że nie ma obecnie możliwości ustalenia niezbędnych parametrów planowanej inwestycji wynikających z analizy otoczenia.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących konieczności objęcia analizą zabudowy mieszkaniowej, znajdującej się w odległości 185 m od granicy nieruchomości objętej wnioskiem Sąd uznał, że nie znajdują one uzasadnienia. Poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem może mieć miejsce w sytuacji, w której konieczne jest rzeczywiste ustalenie cech i zabudowy występującej na terenie analizowanym, przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie, jak prawidłowo uznały organy administracji publicznej przypadek powyższy nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rzeczywiste przeznaczenie terenów sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem sprowadza się do funkcji rolniczej. Stąd też brak było podstaw do wytyczenia zakresu obszaru analizowanego w sposób, w jaki wnioskował o to skarżący.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza K. odpowiadają prawu. Uczynienie zadość żądaniu skarżącego i poszerzenie obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zagospodarowania terenu o tereny zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej w odległości 185 m od granicy z nieruchomością objętą wnioskiem stanowiłoby zdaniem Sądu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K., zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię i dowolne wyznaczenie analizowanego obszaru w jego minimalnym wymiarze, co powoduje wadliwość analizy cech i funkcji zabudowy o której mowa w § 3 ust. 1.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 roku, sygn. akt: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i dowolne wyznaczenie analizowanego obszaru w jego minimalnym wymiarze, co powoduje wadliwość analizy cech i funkcji zabudowy o której mowa w § 3 ust. 1.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Błędna wykładnia nie może zatem polegać na dowolnym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Kwestionowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy możliwe byłoby poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. Skarga kasacyjna takiego zarzutu jednak nie zawiera. Podkreślenia wymaga, że to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje zasady zagospodarowania i zabudowy terenu i określa wymagania, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania jest jedynie aktem wykonawczym do u.p.z.p. i stanowi uszczegółowienie zawartych w niej przepisów.
Samo powołanie § 3 w/w rozporządzenia bez odwołania się do art. 61 u.p.z.p. nie jest wystarczające do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a tym samym zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.