Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 63/13, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. W., złożonego w dniu [..] września 2012 r. w Starostwie Powiatowym w S., uzupełnionego w dniu [...] października 2012 r., dotyczącego budowy ogrodzenia działki nr [...], położonej w S., przy ul. O. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor nie uzupełnił wszystkich brakujących dokumentów wymienionych w postanowieniu Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. W treści wniosku i oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgłaszający wymienił działkę, której nie ma w zasobach geodezyjnych Starostwa, nie podał też daty wypełnienia oświadczenia. Organ pierwszej instancji jednocześnie wskazał, że planowane ogrodzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Ogrodzenie zostało zlokalizowane bowiem na terenie pasa drogowego ulicy lokalnej, w jej liniach rozgraniczających.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania M. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S.. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie M. W. zamiaru budowy ogrodzenia z dnia [...] września 2012 r., nie spełniało podstawowych wymogów formalnych, wobec tego organ pierwszej instancji słusznie nałożył na inwestora obowiązek jego uzupełnienia. Organ odwoławczy podniósł, że błędne było natomiast żądanie organu do wskazania innej działki niż nr [...], gdyż działka o nr [....] znajduje się już w zasobach gruntów Starostwa S.. Stwierdził, że nie wszystkie braki wymienione w postanowieniu Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. zostały usunięte. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być podana data złożonego oświadczenia. W zgłoszeniu (uzupełnionym w dniu [...].10.2012 r.) podano ponadto termin rozpoczęcia robót w dniu [...] listopada 2012 r., który jest krótszy niż wymagany w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) 30-dniowy termin do rozpoczęcia robót budowlanych, liczony od dnia zgłoszenia (uzupełnienia zgłoszenia).
Na dołączonej mapie nie przedstawiono też precyzyjnie przebiegu ogrodzenia w linii granicy działki nr [...], od strony ul. M.. Jednocześnie przebiegu linii tego ogrodzenia od strony ulicy nie dostosowano do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Ogrodzenie zostało bowiem zlokalizowane w liniach rozgraniczających pasa drogowego ulicy M..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. podniósł, że uzupełnił braki zgłoszenia w dniu [...] października 2012 r. Wyjaśnił, że jego zamiarem było "zregenerowanie" ogrodzenia wybudowanego przed 1980 r. Wskazał, że jego ogrodzenie od wielu lat narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ znajduje się w pasie drogowym i do tej pory nie było to kwestionowane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, pozwolenie na ogrodzenie jego gruntów lub nakaz ich wykupienia w celu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego – wskazując, że ma to wpływ na wynik sprawy - dołączył do akt decyzję Dyrektora Wydziału Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1996 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w S., stanowiącej własność M. W. i F. W., a także załączniki graficzne do starego i nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym na wstępie wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że organy nie ustosunkowały się do decyzji Dyrektora Wydziału Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1996 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w S., na której skarżący miał zamiar wybudować ogrodzenie objęte zgłoszeniem z dnia [...] września 2012 r. Okoliczność powyższa ma znaczenie, ponieważ organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, bo nie uwzględniły zweryfikowanych danych wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Przedmiotowa kwestia ma wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ w rzeczywistości nie można ocenić, czy w obecnie obowiązującym stanie prawnym ogrodzenie, którego budowy domaga się skarżący, zlokalizowane będzie - jak twierdzi organ odwoławczy – na terenie pasa drogowego ulicy lokalnej – ul. M., w jej liniach rozgraniczających, a w związku z tym, czy skarżący usytuowanie spornego ogrodzenia musi uzgadniać z zarządcą drogi.
Biorąc pod uwagę, iż dokument ten stanowił o nowych, istotnych w niniejszej sprawie okolicznościach, organ drugiej instancji powinien był z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe i uzupełnić materiał dowodowy o wskazane orzeczenie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy – nie uwzględniając w toku postępowania odwoławczego powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. – naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji także art. 80 i art. 136 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdził, iż skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania regulacji wynikających z art. 30 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz, 270, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że zgłoszenie M. W. dotyczące budowy ogrodzenia działki zawierało braki formalne (wadliwe oznaczenie terminu rozpoczęcia robót, brak daty na oświadczeniu) oraz nieprawidłowości merytoryczne (przebieg ogrodzenia został zaznaczony poza obszarem działki M. W. oraz lokalizacja ogrodzenia była sprzeczna z zapisami przepisów prawa lokalnego), które uzasadniało złożenie w formie decyzji sprzeciwu do zgłoszenia przez Starostę S., a w konsekwencji utrzymanie decyzji Starosty S. przez Wojewodę [...];
- 2) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez uznanie, że w toku postępowania przed organem administracji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustosunkowania się do decyzji Dyrektora Wydziału Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w S.. Tymczasem Wojewoda [...] działał przy uwzględnieniu faktu, że podział działki [...], dokonany decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1996 r., został wyeliminowany z porządku prawnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.
Za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej Wojewody [...], na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 Prawa budowlanego. Przepis ust. 1 pkt 3 tego artykułu stanowi, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m – podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. W niniejszej sprawie administracyjnej, dotyczącej zgłoszenia budowy ogrodzenia działki nr [...], położonej w S., organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo zakwalifikowały budowę przedmiotowego ogrodzenia jako podlegającą zgłoszeniu, stosownie do powołanego wyżej przepisu. Jednocześnie stwierdzić należy również, że Starosta S. miał uzasadnione podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec powyższego zamierzenia budowlanego.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Konieczność wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw wynikała w pierwszej kolejności z tego, że przebieg projektowanego ogrodzenia został przez inwestora zaznaczony na mapie poza obszarem działki stanowiącej jego własność, w liniach rozgraniczających ulicy lokalnej, a taka jego lokalizacja była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Warto również zauważyć, że okoliczność, iż przedmiotowe ogrodzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż znajduje się w pasie drogowym, potwierdził sam inwestor w swojej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Już samo to ustalenie stanowiło uzasadniony powód wniesienia sprzeciwu, a tym samym skarga M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nie zasługiwała na uwzględnienie.
W konsekwencji oznaczało to również, że zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą decyzję wnoszącą sprzeciw, powinien zostać uchylony jako wadliwy.
Jak trafnie też wskazał skarżący w skardze kasacyjnej, orzekający w sprawie jako organ odwoławczy Wojewoda [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, uwzględnił okoliczność, że decyzją Dyrektora Wydziału Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w S.. Wskazuje na to wyraźnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym organ odwoławczy stwierdził, że żądanie przez Starostę S. wskazania innej działki niż o nr [...] było błędne, gdyż działka o tym numerze znajduje się już w zasobach gruntów Starostwa S..
Należy również zauważyć, że wbrew stanowisku Sądu, powyższa okoliczność nie miała rozstrzygającego znaczenia dla oceny, czy planowane ogrodzenie znajdować się będzie w liniach rozgraniczających ulicy, czy też nie, ponieważ unieważnienie podziału działki nr ew. [...] nie miało wpływu na przebieg granicy nieruchomości stanowiącej własność inwestora.
Z powyższych względów i z uwagi na fakt naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego), to pomimo powołania w niej także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przy jednoczesnym braku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd ten na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04; OSP 2004, nr 11, poz. 135).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że z uwagi na okoliczności sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.