Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "Spółka") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] 2016 r. Stowarzyszenie B. z siedzibą w W. wystąpiło do Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "LWKZ") z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę Ośrodka Usług turystycznych – Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K. na działce nr [...] położonej przy ul. K. w K. Wymienione postępowanie prowadzone było na wniosek spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r. LWKZ odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w wymienionym postępowaniu.
Rozpoznając zażalenie wniesione przez Stowarzyszenie na powyższe postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał je za zasadne i uchylił postanowienie LWKZ oraz postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu.
W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi Stowarzyszenia. Minister przywołał przy tym zapisy Statutu Stowarzyszenia. Odnosząc się zaś do kwestii interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu, organ wskazał, że dopuszczenie takie może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Organ podkreślił również, że we wniesionym zażaleniu Stowarzyszenie odniosło się do posiadanego interesu społecznego i wykazało, że dotychczasowa działalność, jak również rozeznanie w sprawie może przyczynić się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.
Rozpoznając skargę wniesioną przez Spółkę, Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jednocześnie wskazał, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze reprezentanta interesu społecznego jest niezależne od tego, jaki jest stosunek tej organizacji do sprawy. Wobec tego dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie można warunkować wykazaniem, że członkowie organizacji posiadają odpowiednie dla rozpoznania sprawy kwalifikacje. Zdaniem Sądu Stowarzyszenia nie ma żadnych interesów własnych w przedmiotowym postępowaniu. Dostatecznie zostały przy tym wyjaśnione powody, dla których Stowarzyszenie chce wziąć udział w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra, że Stowarzyszenie wyczerpująco wyjaśniło, że działa w interesie społecznym, wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez obrazę:
- 1. art. 31 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyłączają jego stosowanie;
- 2. art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") poprzez niezastosowanie tego przepisu, czego wynikiem było bezpodstawne dopuszczenie stowarzyszenia B. do udziału w postępowaniu;
- 3. art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że stowarzyszenia B. spełnia przesłanki do uznania za organizację wskazaną w tym przepisie
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., wskutek prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad tego postępowania wskazanych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez złamanie zasad postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku i zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz zasady legalizmu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że prawidłowa była ocena Sądu I instancji dotycząca wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej przez organ II instancji. Na marginesie niniejszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błędną konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej przejawiającą się brakiem powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz niepełnymi jednostkami redakcyjnymi przywołanych przepisów. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2095/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").
Pomijając powyższe błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjęto, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenie w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Stowarzyszenie spełnia pierwszą z przesłanek dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym tj. uzasadnienie udziału organizacji jej celami statutowymi. Zasadnie wskazał na tę okoliczność Minister, przywołując pkt 5 Statutu Stowarzyszenia B. Zgodnie z wymienionym zapisem Statutu, Stowarzyszenie ma na celu m. in. działalności pożytku publicznego w zakresie zadań z dziedziny krajoznawstwa, kultury, sztuki, edukacji, ochrony dziedzictwa kultury i tradycji oraz ekologii i ochrony dziedzictwa przyrodniczego.
Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17, dostępny w CBOSA).
Odnosząc się zaś do przesłanki interesu społecznego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone i stanowi wyraz poszukiwania właściwych relacji między zasadą prawdy materialnej i szybkości postępowania. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak np. właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej rozbudowy składowiska odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 562/17, dostępny w CBOSA). Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2015/16, dostępny w CBOSA).
Lokalna społeczność zaś nie zawsze jako indywidualne osoby ma przymiot strony. Dlatego istotne jest reprezentowanie lokalnej społeczności przez organizację społeczną (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1229/16, dostępny w CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie wykazało, że reprezentuje ono interes lokalnej społeczności. Interes taki przemawia zaś za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Stowarzyszenie B. niewątpliwie stanowi organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., bowiem jest to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych (zob. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach Dz.U. z 2017 r. poz. 210).
Odnosząc się zaś do naruszenia art. 28 ust. 3 i 4 Pr. bud., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy te w ogóle nie znajdowały zastosowania w sprawie. Przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem nie pozwolenia na budowę, a pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych. Chybiony wobec tego okazał się zarzut naruszenia powyższych przepisów.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargą kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.