Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 506/11 oddalił skargę R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący złożył wniosek dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1996 r., nr [...], w którym wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej z przykanalikami dla miejscowości M. O tym, że została ona wydana dowiedział się w dniu [...] czerwca 2010 r. z doręczonej w tym dniu kopii decyzji.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchyliło w całości postanowienie o wznowieniu postępowania oraz odmowną decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2010 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie, jednak SKO w Koninie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchyliło powyższą decyzję Wójta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego odnaleziono i załączono w poczet materiału dowodowego następujące dokumenty: decyzję Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej z przykanalikami dla miejscowości M.; dokumentację dotyczącą inwestycji pod nazwą "[...]"; dokumentację dotyczącą inwentaryzacji powykonawczej; kopię umowy zawartej w dniu [...] marca 1997 r. pomiędzy R. N. a Zarządem Gminy M. w sprawie wejścia na działkę celem budowy kanalizacji sanitarnej z przykanalikami; notatkę służbową spisaną w dniu [...] września 1998 r. na posesji wnioskodawcy, podpisaną przez m.in. przez R. i S. N. Ponadto w poczet materiału dowodowego załączono: pismo z dnia [...] maja 2008 r. w związku z prośbą o udostępnienie ksero kopii pisemnego zezwolenia na przekopanie i położenie rury kanalizacyjnej na posesji; pismo z dnia [...] września 2008 r. w związku z prośbą o usunięcie rury kanalizacyjnej z posesji.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzję w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej z przykanalikami mieli otrzymać wszyscy właściciele nieruchomości przez które miała przebiegać inwestycja. Strona wiedziała więc o toczącej się inwestycji dowodem czego jest kopia umowy, zawartej w dniu [...] marca 1997 r., z której wynika, że właściciel zapoznał się z projektem technicznym i nie wnosi zastrzeżeń do przebiegu projektowanej inwestycji (art. 3 umowy). Wnioskodawca nigdy nie kwestionował stanu prawnego i faktycznego związanego z przeprowadzoną w latach 1997-1998 budową, aż do roku 2008, kiedy to pisemnie zwrócił się o udostępnienie kserokopii swojego pisemnego zezwolenia na przekopanie i położenie rury kanalizacyjnej oraz pisemnej prośby o usunięcie rury kanalizacyjnej. Wnioskodawca wiedział zatem o decyzji co najmniej od marca 1997 roku, kiedy to podpisał umowę bądź też od dnia [...] września 1998 roku, czyli od momentu podpisania notatki służbowej (wskazanej w materiale dowodowym).
Zapoznając się projektem technicznym wnioskodawca wiedział, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wydana. W przeciwnym wypadku, oceniając sprawę rozsądnie, nie powinien był wyrazić zgody na wejście na swój grunt w celu przeprowadzenia inwestycji, a ponadto nie powinno dojść do sytuacji, gdzie na gruncie właściciela są przeprowadzane roboty budowlane. Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wznawia postępowanie, jeżeli nie minął okres jednego miesiąca licząc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji lub o przesłance stanowiącej przyczynę wznowienia. W ocenie Wójta termin ten nie został przez wnioskodawcę zachowany.
Od opisanej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik wnioskodawcy zarzucając naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. przez jego zastosowanie. Pełnomocnik ocenił, że organ I instancji w dalszym ciągu nie wykazał, że do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu przed dniem [...] czerwca 2010 r. Pełnomocnik podkreślił, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, a zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazało również, ze informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu ją wydającego, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Kolegium powtórzyło, że wnioskodawca wiedział o toczącej się inwestycji od dnia zawarcia umowy. Kolegium nie dało wiary w tym zakresie przeciwnym twierdzeniom skarżącego, gdyż stoi to w sprzeczności z faktem złożenia do Wojewody Wielkopolskiego wniosku z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T., znak [...] z dnia [...] maja 1997 r., w której treści wymieniona została przedmiotowa decyzja Wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz fakt złożenia w dniu [...] maja 2010 r. do Wójta wniosku do o przesłanie kopii decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Kolegium zastrzegło również, że art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.
Jednakże z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.
- 18) właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja.
Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której skarżący wskazał, że Kolegium po wyznaczeniu stronom w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, zwróciło się do Wójta o przesłanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym skarżący de facto został pozbawiony możliwości zapoznania się z przesłaną decyzją lub tylko wyjaśnieniami na jej temat, co niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium dokonało błędnych ustaleń faktycznych, bowiem w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1997 r. nie ma mowy o decyzji Wójta nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W decyzji tej jest co prawda mowa o decyzji o warunkach zabudowy, ale wydanej w innym dniu, tj. w dniu [...] lutego 1996 r., a data wydania decyzji ma istotne znaczenie. Podobnie, we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. skarżący żądał przesłania kopii decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1996 r., a nie z dnia [...] kwietnia 1996 r. Nadto Kolegium nie wykazało, że skarżącemu znana była treść rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy przed dniem [...] czerwca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] SKO w Koninie sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. We fragmencie dotyczącym wystąpienia przez skarżącego do Wójta z wnioskiem o przesłanie kopii decyzji nr [...] data tej decyzji została zmieniona z [...] kwietnia 1996 r. na [...] lutego 1996 r. (strona piąta uzasadnienia decyzji Kolegium, w wierszach 34-35).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, przytaczając treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie sądu obie wydane w sprawie decyzje są trafne, a Kolegium, pomimo dokonanej w międzyczasie zmiany obowiązującego prawa, zastosowało prawidłową formę załatwienia odwołania (decyzję). Sąd przypomniał, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Katalog przesłanek wznowieniowych jest zamknięty. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).
Zatem organ bada w pierwszej kolejności kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym, a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Dopiero pozytywna ocena wspomnianych przesłanek spełnionych łącznie skutkuje wznowieniem postępowania. W ocenie sądu organy zasadnie wykazały, że wnioskodawca wiedział o toczącej się inwestycji od dnia [...] marca 1997 r., czego dowodem jest kopia umowy. Sąd w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07, zgodnie z którym ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji.
W pierwszym przypadku chodzi bowiem tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Jednomiesięczny termin rozpoczyna swój bieg w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Z akt wynika, że przy realizowaniu inwestycji został zachowany prawidłowy tok działania: najpierw decyzja o warunkach zabudowy, potem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, następnie budowa kanalizacji sanitarnej z przykanalikami. Pomiędzy wydaniem ww. decyzji została zawarta, między innymi ze skarżącym, ww. umowa w sprawie wejścia na działkę celem budowy kanalizacji sanitarnej z przykanalikami.
W ocenie sądu organy administracji dokonały trafnej analizy pozwalającej na ustalenie daty, w jakiej skarżący powziął wiadomość o wydaniu przez Wójta przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Argumenty skargi nie zasługują w ocenie sądu na uwzględnienie. Kolegium faktycznie, już po upływie wyznaczonego stronie terminu w trybie art. 10 k.p.a., dokonało czynności procesowej, ale równocześnie poinformowało o tym (skutecznie) pełnomocnika skarżącego. Istotne jest również to, że ową czynnością procesową było zwrócenie się do Wójta o przesłanie kopii przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda jednoznaczne wykluczanie innej wersji daty wydania tej decyzji odbyło się już wyłącznie pomiędzy organami administracji, ale Kolegium uzyskało jedynie potwierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana w takiej dacie, którą konsekwentnie podawał organ I instancji w dotychczasowym postępowaniu.
W ocenie sądu Kolegium nie uchybiło zasadom postępowania administracyjnego. Działania Kolegium nie miały negatywnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a zarzut odnośnie do tego nie został rozwinięty w skardze. Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia błędów w ustaleniu stanu faktycznego przez Kolegium. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T., wskazana jest prawidłowa data wydania decyzji Wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] ([...] lutego 1996 r.). Ponadto Kolegium, zapewne w reakcji na zarzut skargi, sprostowało oczywistą omyłkę w uzasadnieniu swojej decyzji.
Sąd stwierdził, że kluczowe znaczenie ma data w jakiej skarżący dowiedział się o decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, a nie data wydania tejże decyzji. Ponieważ nie jest wymagane aby strona dowiedziała się o pełnej treści decyzji (co generalnie może nastąpić tylko na skutek jej doręczenia), zarzut skarżącego nie może być skuteczny.
Skargą kasacyjną z dnia [...] października 2011 r. skarżący zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał art. 174 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., 77 i 80, 138 § 1 pkt 1, 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dodał, że przepisy k.p.a. należy tu traktować jako przepisy prawa materialnego. Zarzucił również naruszenie art.174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego (k.p.a.) w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że organy oraz sąd popełniły błąd w dokonaniu subsumcji, gdyż błędnie uznały, że skarżący wniósł podanie po terminie. Organ I instancji powinien był wydać postanowienie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., a następnie decyzję z art. 151 k.p.a. Tymczasem ustalono jedynie, że skarżący zapoznał się z projektem technicznym (o którym milczą przepisy prawa), nie zaś – jak powinien uczynić – z decyzją. Sąd zatem błędnie oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sformułowane zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo sformułowane. Autor skargi jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał art. 174 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art.77 i art.80, art.138 § 1 pkt 1, 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dodał, że przepisy k.p.a. należy tu traktować jako przepisy prawa materialnego. Przypomnieć należy, że formułując jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać konkretny przepis, który został naruszony, a także określić, czy naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Skarga nie spełnia powyższych wymogów, a nadto zawiera ogólne stwierdzenie, że wskazane przepisy k.p.a. należy traktować jako przepisy prawa materialnego. Tym samym zupełnie niejasnym jest jak takie przepisy k.p.a. jak np. art.7, 77, 80, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. będące typowymi przepisami postępowania mają być traktowane jak przepisy prawa materialnego, a tym samym, czy naruszenie ich ma polegać na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano również art.174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego (k.p.a.) w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Warto przypomnieć, że prawidłowe sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, obok wskazania przepisów, które zostały naruszone, wymaga dodatkowo wykazania, że wytknięte uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten musi być realny tzn. wystarczy, że zaistnieje hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Natomiast w skardze kasacyjnej wskazując na podstawę z art.174 pkt 2 p.p.s.a czyli naruszeniu przepisów postępowania skarżący wskazuje na art.145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 151 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego (k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze zupełnie niejasne i sprzeczne z art.174 pkt 2 p.p.s.a. jest takie sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej w którym przy zarzutach procesowych wskazuje się naruszenie prawa materialnego (k.p.a.). Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a także sposób ich formułowania są przedmiotem regulacji w art.174 pkt 1 p.p.s.a i były już wcześniej przedmiotem rozważań. Natomiast formułując jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a. dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Dla wykazania tej przesłanki ustawowej nie można się tym samym ograniczyć do przytoczenia treści przepisu art.174 pkt 2 p.p.s.a, ale należy wykazać istnienie powyższego związku przyczynowego.
Wymogi skargi kasacyjnej w przypadku wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu art.174 pkt 2 p.p.s.a, czyli naruszenia przepisów postępowania, również nie zostały spełnione.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nieprawidłowe, nieprecyzyjne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 t.j.) oddalił skargę kasacyjną.