Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 137/20, po rozpoznaniu skargi V. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania V. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...];
- 2) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku;
- 3) stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego V. S. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych;
- 5) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego V. S. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 14 grudnia 2019 r.) V. S. reprezentowany przez adw. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Skarżący zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców;
- 2) zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania decyzji w sprawie o sygn. [...] i udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność;
- 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 23.870 złotych;
- 5) zasądzenie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo złożonego w dniu 8 stycznia 2019 r. odwołania oraz kierowanych próśb o przyspieszenie rozpoznawania sprawy i ponaglenia z dnia 4 października 2019 r., do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał sprawy, ani nie poinformował strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Strona podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej czynności w sprawie. Podkreśliła także, że żądana suma pieniężna stanowi rekompensatę, której wysokość odpowiada przybliżonemu wynagrodzeniu strony za 9 miesiące pracy, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione bezpodstawnym przedłużaniem postępowania i pozostawaniem organu w bezczynności przez okres 9 miesięcy, brakiem możliwości wyjazdu strony poza terytorium RP oraz odwiedzenia rodziny znajdującej się poza terytorium RP, przedłużającą się niepewnością strony co do legalności jej pobytu na terenie RP, utratą zaufania strony do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku rozpoznania co do istoty o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania, stwierdzenie, że prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej i oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania sądowego w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 22 stycznia 2019 r., zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Organ nadmienił, że pismami z dnia 22 lutego 2019 r., 26 marca 2019 r., 29 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony zwracał się do organu z prośbą o przyspieszenie prowadzonego postępowania, a przy pismach z dnia 22 lutego 2019 r., 6 marca 2019 r., 22 marca 2019 r., 9 maja 2019 r., 3 września 2019 r., 4 listopada 2019 r., 26 listopada 2019 r., przedkładał do akt sprawy dokumenty. Pismem z dnia 3 października 2019 r. (4 października wpływ do organu) pełnomocnik cudzoziemca złożył ponaglenie w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...].
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie okazało się niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ potwierdził, że strona nie była w terminie informowana o przyczynie wydłużenia postępowania. Organ powołując się na trudności kadrowe i podjęte działania w celu rozwiązania zaistniałych problemów organizacyjnych wskazał, że uchybienie w zakresie szybkości postępowania nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. Zauważył także, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, bowiem strona w trakcie oczekiwania na wydanie decyzji wykonywała pracę u dotychczasowego pracodawcy, co potwierdza dokumentacja sprawy, a pełnomocnik w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i nie wykazał krzywdy. Organ wskazał, że postępowanie organu w zakresie przedłużania postępowania nie było celowe, ani nie wynikało ze złej woli.
W piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uznał, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić jego bezczynność w prowadzeniu postępowania. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 22 stycznia 2019 r., a pierwszą czynnością podjętą przez organ było wydanie w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzji. Z powyższego wynika, że w okresie prawie 12 miesięcy organ odwoławczy nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Organ odwoławczy nie tylko nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ale również przez okres 12 miesięcy nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.
Sąd podkreślił, że znana jest mu sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. Jednakże biorąc pod uwagę długi okres bezczynności organu, jak również fakt, że pełnomocnik strony trzykrotnie przed wniesieniem ponaglenia zwracał się pisemnie do organu z prośbą o przyspieszenie terminu rozpoznania sprawy, a po wniesieniu ponaglenia (w dniu 4 października 2019 r.) organ odwoławczy dopiero po kilku miesiącach rozpoznał sprawę, nie informując w międzyczasie strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczając nowego terminu rozpatrzenia sprawy, Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 12, art. 35 § 3 w zw. § 4 i art. 36 k.p.a.
Wobec stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał, że zasadnym jest przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych. Wskazał przy tym, że suma pieniężna stanowi swoistego rodzaju zadośćuczynienie za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa, a za jej przyznaniem przemawia całkowita bierność organu, długotrwałość prowadzonego postępowania, lekceważenie zasad związanych z szybkością postępowania administracyjnego i wniosków strony. Sąd podkreślił, że przyznanie stronie sumy w tej wysokości nie będzie stanowiło jedynie symbolicznego zadośćuczynienia, a jednocześnie nie będzie prowadziło do bezpodstawnego wzbogacenia.
W ocenie Sądu, brak było natomiast podstaw uzasadniających przyznanie sumy w wyższej wysokości, tym bardziej, że cudzoziemiec - jak to wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy - w czasie oczekiwania na załatwienie sprawy - wykonywał pracę na rzecz dotychczasowego pracodawcy.
Z uwagi na fakt, że odwołanie zostało rozpoznane i w dniu [...] stycznia 2020 r. została wydana decyzja przez organ odwoławczy, a w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. pełnomocnik strony cofnął skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, Sąd nie orzekał w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji i umorzył postępowanie w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i § 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców i V. S., zaskarżając go odpowiednio w zakresie punktu 3 i 4 oraz punktu 4.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a., polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:
- a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;
- b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych, - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
- 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych i braku oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.; - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.
Kierując się także względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił także naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, tj.: art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a., przywołując te same okoliczności jak powyżej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o uchylenie punktu 3 i 4 wyroku i oddalenie skargi w tej części, ewentualnie o uchylenie punktu 3 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na poparcie swojego stanowiska przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, m.in. wyroki NSA: z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13; z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19; z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3244/19; z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1008/17; z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/17.
V. S., wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił natomiast rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w pozostałym zakresie przez Sąd Wojewódzki i nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej (23.370 zł).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej cudzoziemiec powołując się na wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3622/18, wskazał, że suma pieniężna, która winna być przyznana, w rzeczywisty sposób winna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności czy też przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Powyższa okoliczność nie może mieć jednak charakteru dominującego w stosunku do uszczerbku poniesionego przez skarżącego i do rozmiarów bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zauważył, że przyznanie sumy pieniężnej od organu ma mieć również charakter dyscyplinujący organ i wymusić na nim wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości. Brak jest natomiast jakiejkolwiek możliwości zdyscyplinowania organu w sytuacji, w której organ musi zapłacić na rzecz skarżącego jedynie symboliczną sumę pieniężną, która nie będzie w żaden sposób przez organ odczuwalna w jego budżecie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut wskazuje, iż uzasadnienie wyroku, w którym Sąd odniósł się do zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie odpowiada kryteriom ustawowym określonym w ww. przepisie. Organ podkreśla przy tym, że uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi - w tym także w części do której ma zastosowanie art. 149 § 1a i 149 § 2 p.p.s.a. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, w sposób należyty, dlaczego, w jego ocenie, zasadne było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych, jak również dlaczego uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, przyznana suma pieniężna stanowiła swoistego rodzaju zadośćuczynienie za całkowitą bierność organu w rozpoznaniu sprawy, za długotrwałość prowadzonego z naruszeniem przepisów prawa postępowania.
Jej wysokość warunkowana zaś była tym, aby nie stanowiła ona jedynie symbolicznego zadośćuczynienia, nie prowadziła do bezpodstawnego wzbogacenia strony, przy czym wzięto także pod uwagę, iż skarżący w czasie oczekiwania na załatwienie sprawy wykonywał pracę na rzecz dotychczasowego pracodawcy. Uznanie zaś, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podyktowane było stwierdzeniem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 w zw. z § 4 i art. 36 k.p.a. - organ przez okres 12 miesięcy od dnia wpływu odwołania nie podjął żadnej czynności w sprawie, nie poinformował strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy. Brak jest zatem podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, iż ten nie wyjaśnił w sposób wystarczający swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut (skargi kasacyjnej organu) naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 i art. 36 k.p.a., poprzez uznanie, że stwierdzona zaskarżonym wyrokiem bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy (art. 37 ust. 2 k.p.a.).
Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się natomiast sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19).
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie przyjął, że przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego doszło po stronie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do bezczynności o rażącym charakterze. Przekroczenie przez ten organ ustawowego, miesięcznego terminu rozpatrzenia odwołania było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Organ odwoławczy przez okres 12 miesięcy (od wpływu odwołania do dnia wydania decyzji), nie podjął żadnej czynności sprawie. Wykazał się całkowitą biernością, nawet pomimo składanych trzykrotnie próśb o przyspieszenie rozpoznania sprawy (pisma z dnia 22 lutego 2019 r., 22 marca 2019 r., 29 kwietnia 2019 r.), a także wniesionego pismem z dnia 3 października 2019 r. ponaglenia. W toku prowadzonego postępowania, wbrew dyspozycji art. 36 k.p.a., organ II instancji nie informował strony o przyczynie niezałatwienia sprawy i nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy.
Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Trudna sytuacja organu odwoławczego związana ze wzrostem ilości rozpoznawanych spraw nie uzasadnia tak długiej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Organ administracji powinien w taki sposób zorganizować swoją działalności aby był adekwatny do aktualnych potrzeb (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 439/19). Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie organu, przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1471/18; z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2556/20).
Oceniając zasadność podjęcia przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że przesłanką warunkującą jej przyznanie jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania tego środka należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcję, jaką środek ten pełni. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak, przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Takie stanowisko zawierają m.in. orzeczenia przywołane przez skarżący kasacyjnie organ, z którym to, nie zgadza się Sąd w składzie obecnie orzekającym, a to z poniższych względów. Podnieść należy, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń.
Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego.
W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja).
Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 2103).
Należy także zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który przyjmuje, iż istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej.
Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z dnia 7 lipca 2015). Reasumując, przyznanie stronie określonej sumy pieniężnej ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności, opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18, z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19).
Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, która dodatkowo miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł, która jednocześnie stanowiła zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej doznał skarżący w związku z naruszeniem jego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie sposób też przyjąć, aby zasądzona kwota była zbyt wygórowana. Sąd I instancji "miarkując" wysokość przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej, choć tego nie wyartykułował, uwzględnił niewątpliwie trudną sytuację w jakiej znalazł się organ (lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia), o czym świadczy fakt, iż znajduje się ona w dolnej granicy sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia w oparciu o art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto, miał na względzie okoliczność, że skarżący wykonywał pracę u dotychczasowego pracodawcy, a także to, aby przyznana suma nie stanowiła bezpodstawnego wzbogacenia strony. Tym samym chybiony jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu odnośnie naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 151 p.p.s.a.
Przechodząc do skargi kasacyjnej skarżącego cudzoziemca zaakcentować należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, skuteczność podważenia kwestionowanego tym środkiem orzeczenia sądowego uzależniona jest od poprawnej konstrukcji przyjętych podstaw tej skargi. W ramach tych podstaw konieczne jest skonstruowanie zarzutu odnoszącego się do przepisów prawa, które były podstawą rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanym wyroku sądu I instancji (lub jego części obejmowanej skargą kasacyjną). W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna skierowana została przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w punkcie 4 zaskarżonego wyroku, na mocy którego, przyznana została skarżącemu od organu suma pieniężna w wysokości 500 złotych. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej - błędnej wykładni art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. - w gruncie rzeczy zmierza do uzasadnienia stwierdzenia bezczynności organu i to z rażącym naruszeniem prawa.
W żadnym miejscu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazuje na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. tego przepisu, który był podstawą przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Powyższe świadczy o nieprawidłowej konstrukcji zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej i w konsekwencji powoduje nieskuteczność podniesionego zarzutu. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni jedynie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., w powiązaniu z normami procedury administracyjnej, które nie były stosowane przed sądem administracyjnym, nie pozwala na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej w opisywanym zakresie. Na marginesie, całkowicie niezrozumiałe na gruncie niniejszej sprawy jest zarzucanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 8 § 2 k.p.a. (organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnymi) i art. 132 § 1 k.p.a. (jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję).
Próba skutecznego podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej (mniejszej niż żądano), powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a., czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).