Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1274/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J.K.– T. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r., odmawiającą obywatelce Rosji – J.K.–T., przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców podzielił argumenty organu I instancji, wskazując, że uzależnienie przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego od przedłożenia dokumentu poświadczającego zrzeczenie się lub zwolnienie z posiadanego obywatelstwa rosyjskiego, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), nie stanowi w rozpatrywanej sprawie przekroczenia uznania administracyjnego, wynikającego z treści tego przepisu.
Powołany art. 10 ustawy o obywatelstwie polskim jest wyjątkową podstawą prawną do uzyskania obywatelstwa polskiego przez małżonka obywatela polskiego w trybie uproszczonym. J.K.–T. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim G.J.T. w dniu 2 kwietnia 1998 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda Małopolski udzielił zainteresowanej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w dniu 2 marca 2005 r. wydana została karta pobytu z terminem ważności do dnia 2 marca 2015 r.
Skorzystanie z uprawnienia do żądania przedłożenia dokumentu poświadczającego zrzeczenie się lub zwolnienie z posiadanego obywatelstwa rosyjskiego przez J.K.–T. uzasadniono charakterem obywatelstwa, stwierdzając, że nie zawsze jest możliwe pogodzenie jednocześnie obowiązku wierności względem dwóch państw. W tym zakresie organy orzekające wskazały preambułę Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze w dniu 12 kwietnia 1930 r. (Dz. U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361, ze zm.), ratyfikowanej przez Polskę ustawą z dnia 5 marca 1934 r. (Dz. U. z 1934 r. Nr 27, poz. 217), według której w ogólnym interesie wspólnoty międzynarodowej leży uznanie przez wszystkich jej członków, że każda osoba powinna posiadać obywatelstwo i to jedno tylko, uznając zatem, że ideałem, do którego ludzkość winna dążyć w tej dziedzinie, jest zniesienie zarówno przypadków bezpaństwowości, jak i podwójnego obywatelstwa.
Podkreślono, że prawo polskie nie zakazuje posiadania podwójnego obywatelstwa, ale w interesie społecznym oraz w interesie państwa leży, aby jego obywatele nie posiadali drugiego – obcego obywatelstwa. Jest to związane z obowiązkiem wierności i lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K.–T. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim.
W motywach skargi wskazała m.in., że od 13 lat wraz z mężem i dzieckiem, jako obywatelami polskimi, mieszka w Polsce, dlatego wystąpiła o nadanie obywatelstwa polskiego w trybie uproszczonym. Wydając decyzję w tak delikatnej materii, powinno się szczegółowo analizować wszystkie okoliczności z uwzględnieniem słusznego interesu strony, za którym przemawia sam fakt trzynastoletniego pobytu na terytorium RP, zawarcie małżeństwa oraz wychowywanie dzieci. Powoływanie się jedynie na Konwencję w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości z dnia 12 kwietnia 1930 r. jest dowodem samowoli urzędniczej. Pominięto bowiem sporządzony w Warszawie w dniu 27 lipca 1999 r., ratyfikowany ustawą z dnia 20 stycznia 2000 r. Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach między Rzeczpospolitą a Federacją Rosyjską Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie w dniu 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 91, poz. 807).
Protokół ten nie nakazuje zrzeczenia się obywatelstwa rosyjskiego, by uzyskać polskie. Zrzeczenie się obywatelstwa rosyjskiego przez skarżącą pociąga także ujemne dla niej skutki prawne, poprzez konieczność wymeldowania się z mieszkania znajdującego się w Federacji Rosyjskiej, które jest własnością skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, uznał zasadność zarzutów postawionych w skardze. Sąd stwierdził, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany – zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 kpa – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień. Podnoszone przez organy orzekające obu instancji argumenty, przemawiające za uzależnieniem przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego przez J.K.–T. od złożenia przez nią dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa rosyjskiego, nie potwierdzają w sposób wystarczający zasadności skorzystania z uznania, zawartego w art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, w świetle słusznego interesu strony, określonego w art. 7 kpa.
Argumenty te mają charakter uogólniony, mogący mieć zastosowanie w każdej sytuacji, bez względu na indywidualne uwarunkowania osoby ubiegającej się o nadanie obywatelstwa. Tymczasem rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym zindywidualizowanym, dlatego też organ orzekający zobowiązany jest odnieść się w sposób zindywidualizowany do konkretnych w danej sprawie uwarunkowań dotyczących danej osoby.
Sąd uznał za niewystarczające w rozpatrywanej sprawie wskazanie na Konwencję Haską z dnia 12 kwietnia 1930 r. w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, skoro zawarte w tej Konwencji zasady wykluczają nadawanie obywatelstwa bez uprzedniego zrzeczenia się dotychczasowego obywatelstwa, aby nie tworzyć sytuacji, w której dana osoba posiada obywatelstwo co najmniej dwóch państw.
Zdaniem Sądu, organy orzekające nie uzasadniły w sposób przekonywujący, dlaczego w rozpatrywanej sprawie indywidualne uwarunkowania skarżącej, dotyczące okresu trwania jej małżeństwa i pobytu na terytorium Polski, nie są wystarczające do odstąpienia także w tym przypadku od zasad wyrażonych w Konwencji Haskiej, skoro organ wskazuje na dopuszczalność takiego odstąpienia w innych przypadkach, powołanych w decyzji. W zaskarżonej decyzji nie rozważono znaczenia faktu pozostawania skarżącej w związku małżeńskim z obywatelem polskim od trzynastu lat i posiadania wspólnego dziecka oraz zamieszkiwania przez skarżąca od tego czasu na terytorium Polski. Nie rozważono również prawnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy skutków uchylenia w stosunkach między Rzeczpospolitą a Federacją Rosyjską Konwencji podpisanej w Warszawie w dniu 31 marca 1965 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa.
Sąd zarzucił także, że organ orzekający, z racji art. 107 § 3 kpa, w przypadku odmowy przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego przez skarżącą, jako dotychczasową obywatelkę Federacji Rosyjskiej, zobowiązany był wyjaśnić, czy zrezygnowanie we wzajemnych stosunkach między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską z dotychczasowych zasad nadawania obywatelstwa, wynikających z Konwencji z dnia 31 marca 1965 r., ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że obywatelstwo stanowi szczególny węzeł prawny, skutkujący uzyskaniem przez daną osobę określonych uprawnień i ich ochrony, przyznawanych przez Państwo każdemu swojemu obywatelowi. Wynikają z niego także określone prawem obowiązki danej osoby wobec Państwa, nie tylko w zakresie wierności i lojalności, ale także w każdej sferze ludzkiej aktywności, w jakiej dane Państwo tego oczekuje, poprzez swój system prawny.
Dlatego też, uznając, że w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, określonego w art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, poprzez naruszenie przepisów procedury administracyjnej, Sąd, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270. ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że zarzuty postawione przez Sąd należy uznać za chybione, gdyż w obu decyzjach organy administracji odniosły się w sposób zindywidualizowany do konkretnych uwarunkowań dotyczących osoby skarżącej. W tej sytuacji zarzut nieprzekonywującego uzasadnienia nie znajduje oparcia w dokonanych ustaleniach.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K.–T. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jest trafny, albowiem jego mocą zostały wyeliminowane wadliwe decyzje w przedmiocie odmowy przyjęcia jej oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego i jego uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, dokonał prawidłowej oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.). Nie można bowiem podzielić argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wedle której orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, uchybiając tym samym zasadom, wyrażonym w art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Uznanie administracyjne, przewidziane w art. 10 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, dotyczy sytuacji, kiedy organ uzależnia przyjęcie oświadczenia cudzoziemca o woli nabycia obywatelstwa polskiego od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego. Uzależnienie przyjęcia oświadczenia cudzoziemca od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego należy do sfery ocennej organu. Organ zobowiązany jest jednak przedstawić swoje uzasadnienie.
Jeżeli natomiast organ nie uzależnia przyjęcia oświadczenia od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego, to pozostałe przesłanki nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca, który pozostaje w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, są określone w art. 10 ust. 1 i ust. 1a ustawy o obywatelstwie polskim w taki sposób, iż organ nie może odmówić przyjęcia oświadczenia cudzoziemca w razie spełnienia ustawowych warunków, powołując się na przyczyny, które nie zostały wymienione w tym przepisie. W tym zakresie decyzja o przyjęciu oświadczenia ma charakter związany.
Przyjmując, że obywatelstwo jest szczególnym węzłem prawnym, łączącym obywatela z danym państwem, przede wszystkim należało zwrócić uwagę, że J.K.-T., składając swoje oświadczenie o woli nabycia obywatelstwa polskiego, w trakcie postępowania poddała w wątpliwość istnienie autentycznych więzi z państwowością polską. Wprawdzie nie jest to warunek ustawowy, to jednak nie można tej okoliczności w żaden sposób pominąć. Cudzoziemiec, który chce nabyć obywatelstwo polskie czyni to dla urzeczywistnienia więzi z Polską i choć podłoże tych więzi może być różne (rodzinne, emocjonalne, społeczne, ekonomiczne, etc.), to samo deklarowanie ich istnienia nie determinuje jeszcze treści rozstrzygnięcia, zwłaszcza kiedy organ orzekający korzysta z prawnej możliwości uzależnienia przyjęcia oświadczenia o woli nabycia obywatelstwa polskiego od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego, w tym przypadku obywatelstwa rosyjskiego.
Skarżąca, deklarująca przecież wolę nabycia obywatelstwa polskiego, takiego dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa rosyjskiego jednak nie przedstawiła, a prezentowana przez nią argumentacja, wskazująca na silny związek z państwowością rosyjską, wręcz przeczy składanemu oświadczeniu o woli nabycia obywatelstwa polskiego i jest przejawem dążenia do posiadania podwójnego obywatelstwa.
Kwestia uzależnienia nabycia obywatelstwa polskiego od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego wiąże się z zasadą zapobiegania podwójnemu obywatelstwu. W niniejszej sprawie uzależnienie to miało służyć zapobieżeniu posiadania podwójnego obywatelstwa przez skarżącą i w tym zakresie wydane w sprawie decyzje i ich uzasadnienia należało uznać za prawidłowe.
Tymczasem Sąd I instancji uznał, że organy orzekające nie uzasadniły w sposób przekonywujący, dlaczego w rozpatrywanej sprawie indywidualne uwarunkowania skarżącej, dotyczące okresu trwania jej małżeństwa i pobytu na terytorium Polski, nie są wystarczające do odstąpienia w tym przypadku od zasad wyrażonych w Konwencji Haskiej. Sąd zarzucił także, że nie rozważono znaczenia faktu pozostawania skarżącej w związku małżeńskim z obywatelem polskim od trzynastu lat i posiadania wspólnego dziecka oraz zamieszkiwania przez skarżąca od tego czasu na terytorium Polski.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Konwencja Haska z dnia 12 kwietnia 1930 r. w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości (Dz. U. z 1937 r. Nr 47, poz. 361 ze zm.), ratyfikowana przez Polskę ustawą z dnia 5 marca 1934 r. (Dz. U. z 1934 r. Nr 27, poz. 217), zawiera zasady wykluczające nadawanie obywatelstwa bez uprzedniego zrzeczenia się z dotychczasowego obywatelstwa, aby nie tworzyć sytuacji, w której dana osoba posiada obywatelstwo co najmniej dwóch państw. Dlatego też, uzależnienie nabycia obywatelstwa polskiego od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego wiąże się z powyższą zasadą. W sytuacji gdy skarżąca nie złożyła wymaganego dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa rosyjskiego, spełnienie przez nią warunków z art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim nie ma znaczenia prawnego.
Nie ma również prawnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy fakt uchylenia w stosunkach między Rzeczpospolitą a Federacją Rosyjską Konwencji podpisanej w Warszawie w dniu 31 marca 1965 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, skoro obowiązującą w tym zakresie pozostaje Konwencja Haska, na którą orzekające w sprawie organy się powołały.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do oddalenia skargi na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na to, że z dniem 20 lipca 2007 r., na mocy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 818), zadania Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w sprawach dotyczących obywatelstwa przejął minister właściwy do spraw wewnętrznych, Naczelny Sąd Administracyjny koszty postępowania kasacyjnego zasądził od skarżącej na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Mając powyższe na uwadze, należało orzec, jak w sentencji.