Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 378/18 oddalił skargę B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. S., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2014 r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i nakazującej B. S. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości T., będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...].
Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., GINB wskazał, że z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14 oddalający skargę B. S. na objętą wnioskiem decyzję - istnieje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Brak możliwości wszczęcia postępowania w takiej sytuacji wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. GINB zauważył ponadto, że orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w chwili jego wydania. Natomiast podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności nie istniały w dacie orzekania przez WINB, a tym samym nie mogą spowodować wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.
Na powyższe postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. B. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że prawomocność wyroku sąd administracyjnego rozciąga się również na okoliczności, które sądowi administracyjnemu nie były znane i których w ogóle sąd administracyjny nie badał, a co stać ma na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji, której wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego winna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., z uwagi na fakt, iż jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Mianowicie w domku, który ma być przedmiotem rozbiórki, osiedlił się wąż Eskulap objęty ścisłą ochroną.
Wedle wiedzy i obserwacji skarżącego wąż zamieszkuje w budowli od dłuższego czasu - jak później skarżący dowiedział się od sąsiadów - prawdopodobnie osiedlił się on w domku już w dacie wydania przedmiotowej decyzji, choć dokładnej daty nie da się ustalić. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wąż regularnie przebywa w domku, który stał się jego siedliskiem, zaś jego rozbiórka będzie musiała się wiązać albo z koniecznością przemieszczenia go na inne miejsce lub też ze zniszczeniem jego schronienia. Każdy z tych czynów objęty jest zakazem wynikającym z art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. nie narusza prawa.
Jak wskazał Sąd I instancji, podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14 oddalił skargę B.S. na objętą wnioskiem decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2014 r. Skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu stosownie do art. 134 p.p.s.a. ustala, czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie GINB trafnie wskazał, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie istniały w dacie orzekania przez organ wojewódzki, a tym samym nie mogą spowodować wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego następuje bowiem w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania tego aktu. W tej sytuacji GINB odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego zasadnie wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej nie wskazują na okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej.
Od powyższego wyroku B. S. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB i postanowienia go poprzedzającego, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 6 k.p.a. (chodziło zapewne o art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i tak też przyjęto), w zw. z art. 134, art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że prawomocność wyroku sądu administracyjnego rozciąga się również na okoliczności, które sądowi administracyjnemu nie były znane i których w ogóle sąd administracyjny nie badał, a co stać ma na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji, której wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego przez skarżącego;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracyjne w zaistniałej sytuacji mogły wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy było to rozstrzygnięcie niedopuszczalne, gdyż żądanie wskazane we wniosku należało rozpoznać co do istoty, a w konsekwencji - bezzasadne oddalenie skargi, w wyniku zaakceptowania niezgodnego z prawem działania organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 29 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na stanowisko strony w zakresie braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Złożona skarga kasacyjna jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, gdyż jak trafnie uznał Sąd I instancji zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. nie narusza prawa.
W myśl art. 170 p.p.s.a. - "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, sąd obowiązany jest bowiem z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (zob. m.in. wyroki NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 732/17; z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 205/14; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14; z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1946/14; z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1617/11 - publ. w CBOSA).
W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. m.in. wyroki NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1772/17; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 899/16 - publ. w CBOSA). Stanowisko takie znajduje swoje potwierdzenie również w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (publ. w ONSAiWSA 2010, nr 2, poz.
18) zapadłej na tle nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały wynika, że możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego określa przymiot powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) wyznaczony zakresem kontroli dokonanej przez sąd, to jednak - jak wydaje się to też częściowo wynikać z uzasadnienia do tej uchwały - można to w praktyce wiązać głównie z okolicznością uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną lub oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji procesowej (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 67/17; z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1899/16; z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2517/11). Tym samym jakkolwiek nie zawsze wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną stanowi automatycznie przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to sytuacja tego rodzaju powinna mieć charakter wyjątkowy, a ponadto być uwarunkowana obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wyżej już przywołane wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. ww. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14).
Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz GINB, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku B. S. żądającego stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości T. Jak trafnie bowiem podniósł Sąd oraz organ nadzoru budowlanego, powołana wyżej decyzja podlegała już kontroli sądu administracyjnego - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14 oddalił wniesioną na nią przez B. S. skargę. Orzeczenie to jest prawomocne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15 złożoną przez B. S. skargę kasacyjną także oddalił. W rezultacie, stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a., powołany wyżej prawomocny i wiążący wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r. stanowi przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą uruchomienie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. Z tego powodu GINB zasadnie więc na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.
W niniejszej sprawie nie zachodziły jednocześnie żadne szczególne ani wyjątkowe przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu I instancji oraz GINB, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju okoliczności, które mogłyby się znaleźć poza zakresem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1528/14, ze skargi B. S. na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. Nie było obiektywnych przeszkód do zbadania istotnych dla wyniku sprawy elementów stanu faktycznego i oceny legalności decyzji o nakazie rozbiórki, także pod kątem czy jest ona wykonalna pod względem prawnym (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Oddalenie skargi oznaczało zatem przyjęcie przez tenże Sąd, że zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. jest wolna od kwalifikowanych wad prawnych, w tym również wady określonej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., mogącej stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności.
Przy czym jak trafnie zauważył Sąd I instancji - ocena, czy dana decyzja administracyjna jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność (art. 156 § 1 k.p.a.), następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżącemu nie udało się w sposób przekonujący wykazać, że powołane przez niego okoliczności faktyczne mogące stanowić ewentualną przyczynę nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2014 r., tj. zagnieżdżenie się w obiekcie objętym nakazem rozbiórki węża podlegającego ochronie, istniały już w dniu jej podjęcia przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji został potraktowany przez GINB zasadnie jako niedopuszczalny, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 151, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu.
Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.