Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 273/21, w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 25 listopada 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia 19 sierpnia 2020 r. oraz zasądził od GINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku I. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia 19 sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej OWINB) z dnia 28 maja 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 19 sierpnia 2020 r.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja będąca przedmiotem tego postępowania to decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2019 r., którą organ uchylił własną decyzję z 22 sierpnia 2017 r. i odmówił - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) - nałożenia na A. S.A. z siedzibą w K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Bezsporne jest, że skarżąca nie była stroną tego postępowania, wszczętego przez organ z urzędu.
Sąd podkreślił, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę K. decyzji z dnia 5 czerwca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie fundamentów pod rozbudowę agregatu produkcyjnego M. o moduł transportowy wyrobów i podajnik pierścieni w hali produkcyjnej "Z.", na terenach położonych w miejscowości K., ul. [...], działka nr [...]. Ustalając krąg stron tego postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., organ architektoniczno-budowlany uznał, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego (fundamenty pod rozbudowę agregatu produkcyjnego M.). Nie ulega wątpliwości, że budowa fundamentów o odpowiednich parametrach technicznych i zabezpieczeniach ma znaczenie dla niwelowania skutków oddziaływania samego urządzenia na środowisko.
Skarżąca podnosiła, że pracująca maszyna posadowiona na nieodpowiednim pod względem technicznym fundamencie bez odpowiednich zabezpieczeń przed wibracjami powoduje hałas, drgania oraz pękanie ścian budynków. Skarżąca była także jedną ze stron postępowania zakończonego wydaniem przez OWINB decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 16 maja 2017 r., którą umorzono postępowanie w sprawie budowy fundamentu pod urządzeniem produkcyjnym M. jako bezprzedmiotowe. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, jednakże zostało zainicjowane przez skarżącą oraz Stowarzyszenie O. w K., które brały w nim czynny udział, podnosząc, że maszyna M. znajdująca się w hali Z. emituje do gruntu drgania, które niszczą sąsiednie budynki mieszkalne oraz że inwestor legitymuje się pozwoleniem budowlanym wyłącznie na rozbudowę fundamentu pod maszynę do produkcji rur, natomiast nie ma w nim mowy o modernizacji agregatu do produkcji kręgów betonowych, której dokonał inwestor.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję OWINB z dnia 22 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 1 października 2019 r., II SA/Op 508/17, umorzył postępowanie sądowe, gdyż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją OWINB z dnia 28 maja 2019 r. Następnie z wniosku m.in. skarżącej toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r. W postępowaniu tym organ dopuścił dowód z opinii technicznej dotyczącej ustalenia wpływu działania maszyny M., zainstalowanej wewnątrz hali,Z." w A. S.A. z siedzibą w K., produkującej konusy i kręgi betonowe, na stan techniczny przykładowych budynków, tj. mieszkalnego i gospodarczego przy ul. [...] (dalej jako "opinia") sporządzonej w lutym 2019 r. przez prof. dr hab. inż. T. C. i mgr inż. P. B. Opinia ta została sporządzona po dwukrotnych oględzinach i przeprowadzonych pomiarach budynku przy ul. [...] przy obecności skarżącej.
W związku z wnioskami wynikającymi z tej opinii - decyzją z dnia 13 marca 2019 r. – OWINB umorzył postępowanie wznowione na wniosek I. G., Z. B. i A. L. z uwagi na to, że wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony tego postępowania. Od przedmiotowej decyzji zostało złożone odwołanie do GINB, który decyzją z 6 maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując przede wszystkim, że organ ten nie odniósł się do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Decyzją z 18 czerwca 2019 r. OWINB umorzył wznowione postępowanie z uwagi na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania po upływie terminu. GINB - decyzją z dnia 28 października 2019 r. - utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., VII SA/Wa 31/20, oddalił skargę I. G. na decyzję GINB z dnia 28 października 2019 r. Po zakończeniu postępowania wznowieniowego z wniosku m.in. skarżącej, OWINB postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r. ponownie wznowił postępowanie w tej samej sprawie zakończonej decyzją z 22 sierpnia 2017 r., tyle że działając z urzędu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia 28 maja 2019 r. nr 209/2019 organ ten orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia 22 sierpnia 2017 r. i odmowie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - nałożenia na A. S.A. z siedzibą w K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W decyzji tej organ stwierdził, że w sprawie tej wyszły na jaw nowe okoliczności, które zostały ujawnione w poprzednim postępowaniu wznowieniowym z wniosku m.in. I. G. albowiem inwestor na spornym fundamencie posadowił inną maszynę niż wskazana w pozwoleniu na budowę (która była maszyną do produkcji rur), a mianowicie maszynę do produkcji zwężek i kręgów betonowych, która posiada odmienną technologię od maszyny produkującej rury. Powodem wydania przez organ decyzji odmownej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. było stwierdzenie, że fundament pod pracującą obecnie maszynę do produkcji kręgów betonowych został wykonany prawidłowo i zgodnie z pozwoleniem na budowę, spełnia on wymagania techniczne dla pracującej obecnie maszyny, zapewniając tym samym bezpieczeństwo konstrukcji, funkcjonowania i jej pracy.
Sąd zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego przestały traktować skarżącą jako stronę prowadzonych postępowań po uzyskaniu opinii technicznej, sporządzonej przez biegłych w lutym 2019 r. W odniesieniu do oddziaływania na nieruchomość skarżącej biegli stwierdzili, iż maszyna ta nie wymusza drgań budynków zlokalizowanych przy ul. [...]. Nie ma więc wpływu na stan techniczny budynków przy niej zlokalizowanych. Z opinii tej wynika, że interes prawny skarżącej w istniejących wtedy okolicznościach faktycznych nie został naruszony, co – zdaniem Sądu – nie przesądza jednak, że interes ten w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie istniał i nie istnieje obecnie.
W ocenie Sądu, całokształt okoliczności tej sprawy, fakt, że zarówno organ architektoniczno-budowlany, jak i organy nadzoru budowlanego, uznawały w prowadzonych postępowaniach, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania maszyny M., stanowiącej całość użytkową z fundamentami, na których została posadowiona oraz okoliczności wynikające z przedstawianych przez skarżącą dowodów pozwalają uznać, że skarżąca legitymuje się wymaganym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tej sprawie, co uprawnia ją do żądania dokonania przez organ kontroli wskazanej decyzji OWINB z dnia 28 maja 2019 r. pod kątem zaistnienia w niej kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja GINB z dnia 19 sierpnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Uchybienia te skutkowały wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Utrzymanie zaś tej decyzji w mocy przez GINB, mimo powyższych uchybień, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i utrzymaniu w mocy poprzedzających go decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji OWINB z 28 maja 2019 r., podczas gdy skarżąca nie posiadała interesu prawnego do występowania w tym konkretnym postępowaniu, w tym nie posiadała legitymacji procesowej by móc zostać uznaną za stronę postępowania, co zostało w sposób prawidłowy uzasadnione przez organ w uchylonej decyzji,
- 2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art.
- 7. art. 77 § 1 art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co spowodowało rażące naruszenie wskazanych przepisów postępowania przez sąd I instancji i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu materiału dowodowego, i tym samym błędnym uznaniu, że decyzja GINB z dnia 19 sierpnia 2020 r. o umorzeniu postępowania nie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez uznanie, iż w sprawie nie można ustalić interesu lub obowiązku prawnego skarżącej w związku z konkretną normą prawa materialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, art. 105 § 1, 107 § 3 i 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji OWINB z 28 maja 2019 r., podczas gdy skarżąca nie posiadała interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu, a zatem nie posiadała również przymiotu strony, co organ prawidłowo uzasadnił w uchylonej decyzji.
W sporządzonych osobiście odpowiedziach na skargi kasacyjne I. G. wniosła o ich oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżąca w I instancji I. G. ma w przedmiotowej sprawie przymiot strony.
Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa NSA.
W orzecznictwie tym wskazywano, że przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 p.b. (wyrok NSA z 18.01.2022r., II OSK 470/19, LEX nr 3361155). Podmioty określone w art. 28 ust. 2 p.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne według norm prawa (wyrok NSA z 20.07.2021r., II OSK 3112/20, LEX nr 3210826). Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok NSA z 1.07.2022r., II OSK 1911/19, LEX nr 3365107).
Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 15.12.2021r., II OSK 34/19, LEX nr 3316702). Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (wyrok NSA z 2.09.2021r., II OSK 3076/18, LEX nr 3244281).
Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Winien on mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (wyrok NSA z 17.05.2021r., II OSK 2346/18, LEX nr 3190030).
W pełni podzielając powyższe wywody za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że I. G. ma w przedmiotowej sprawie przymiot strony. Skoro bowiem dopiero z opinii biegłego prof. T. C. wynikało, że objęta przedmiotowym postępowaniem inwestycja nie wpływała na nieruchomość skarżącej w I instancji, to już sam ten fakt świadczy, że jej nieruchomość pozostawała w zasięgu wpływów tej inwestycji i potrzebna była opinia biegłego, która rozstrzygałaby kwestię tego wpływu. W takiej zaś sytuacji skarżąca w I instancji miała prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy powyższa inwestycja ma negatywny wpływ na stanowiącą jej własność nieruchomość oraz miała prawo wypowiadać się w tej kwestii, a więc miała w przedmiotowej sprawie interes prawny. Podkreślić przy tym wypada, że w niniejszej sprawie rozpatrywana jest jedynie kwestia, czy skarżącej w I instancji przysługiwał przymiot strony. Nie są zaś rozpatrywane kwestie merytoryczne.
Wskazanie zatem, że dopiero z opinii biegłego wynikał brak wpływu na nieruchomość I. G. nie oznacza merytorycznej oceny tej opinii. Jak już wyżej zaznaczono, konieczność rozstrzygnięcia kwestii wpływu inwestycji na konkretną nieruchomość w drodze opinii biegłego świadczy o znajdowaniu się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. To jednak, czy rzeczywiście inwestycja ta nie ma wpływu na nieruchomość skarżącej w I instancji może zostać ocenione dopiero w toku merytorycznego rozpatrywania sprawy z udziałem I. G. W tym stanie rzeczy zarzuty podnoszone w obu skargach kasacyjnych nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom obu skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art.
7. art. 77 § 1 art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. WSA nie naruszył też "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 28 i 29 k.p.a.". Zauważyć przy tym wypada, że skarżącej kasacyjnie Spółce zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., chociaż nie przywołała tej ustawy, gdyż w powyższym zarzucie powoływała się na naruszenie prawa materialnego.
Mając na względzie, że wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 23 lutego 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.