Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 330/22, po rozpoznaniu skargi T. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.14.25.2022, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia 23 marca 2022 r., znak: PINB-SO.5160.38.2020.I;
- 2) zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższym postanowieniem Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (PINB) z dnia 23 marca 2022 r., znak: PINB-SO.5160.38.2020.I, wydane w oparciu o art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek T. S. z dnia 2 marca 2022 r. (7 marca 2022 r. - wpływ do PINB), w sprawie wybudowania przez P. C. ściany działowej pomiędzy stanowiskami nr [...] i [...], wykonania drewnianego stropu nad miejscem postojowym nr [...] oraz zamontowania bram garażowych (rolety plastikowe) przy stanowiskach postojowych nr [...] i [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 53a Pr.bud. w z art. 61 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż każde żądanie strony wszczyna postępowanie, podczas gdy art. 61 § 1 k.p.a. nie jest normą samoistną do określania zasady skargowości czy oficjalności, o tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości lub oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W sytuacji gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a wyjątki od zasady oficjalności określone zostały w art. 53a ust. 2 Pr.bud.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 53a Pr.bud. i art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organ nieprawidłowo odmówił wszczęcia postępowania stronie, podczas gdy złożony w tej kategorii spraw wniosek jednostki, chociaż powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania, co wprost wynika z wprowadzenia do Pr.bud. przepisu art. 53a, który normuje inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie.
Przypomnieć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB, utrzymanego w mocy postanowieniem WINB, stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej.
O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Pr.bud. zawiera szczególne rozwiązania, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w k.p.a. Przepis art. 53a ust. 1 Pr.bud. (dodany do ustawy mocą art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r. poz. 471), wyraźnie przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a tej ustawy (obecnie rozdział 5b), a więc także postępowania legalizacyjne i naprawcze, wszczyna się z urzędu.
Z uzasadnienia wprowadzonych zmian wynika, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, druk nr 121, s. 50). Jak wyżej zauważono, w procedurze administracyjnej zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli zatem postępowania określone w rozdziale 5a Pr.bud. (obecnie rozdział 5b), mogą być tylko wszczęte z urzędu, wyłączona zostaje zasada skargowości i wniosek określonego podmiotu nie może wywołać skutku w postaci uruchomienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim przypadkiem, albowiem wniosek T. S. o wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nielegalnej przebudowy dwóch stanowisk postojowych nr [...] i [...] dotyczył niewątpliwie postępowania, o którym mowa w rozdziale 5a (obecnie 5b) Pr.bud. i które może toczyć się tylko z urzędu.
W ocenie Składu orzekającego, skoro postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie z urzędu, wniosek podmiotu powinien stanowić impuls do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, które może się "zakończyć", w sytuacji gdy organ uzna, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdzeniem braku podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a (obecnie 5b) Pr.bud., bądź wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego, jeśli organ stwierdzi naruszenie prawa, o czym organ winien zawiadomić osobę interweniującą pismem. W przypadku stwierdzenia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosownego aktu.
Tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania. Sąd Wojewódzki zasadnie więc (choć z innych względów) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej, aczkolwiek zasadniczo słuszne, nie mogły skutecznie podważyć rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Organy administracji publicznej są związane poglądem wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sprawa, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.