Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2445/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2785/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Białołęka Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], 2/ zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy (dalej: organ I instancji), na wniosek skarżącej, określił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego na działce o powierzchni 305 m² o nr ew. [...]m.in. poprzez określenie wskaźnika maksymalnej powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 0,38 i wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30%.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli [...], wskazując, że wniosek skarżącej dotyczy zabudowy w 100% możliwej powierzchni, co oznacza zabudowę w ostrej granicy wszystkich sąsiadujących działek i nie powinien być w takiej formie uwzględniony. Prawidłowo ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy powinien wynieść 0,2, a nie 0,38. Planowana inwestycja nie jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi i nie spełnia kryteriów dobrego sąsiedztwa.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium, mając na uwadze art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: u.p.z.p.), stwierdziło, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dostępnej z tej samej drogi publicznej znajdują się działki zabudowane w sposób podobny do planowanej zabudowy, teren posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy Modlińskiej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Co do parametrów planowanej inwestycji, stwierdziło jednak, że z analizy urbanistycznej wynika, że w obrębie obszaru objętego analizą wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych analizą wynoszą 0,64, 0,38, 0,33, 0,31, 0,2, 0,19, 0,16, 0,1, 0,08 przy średniej 0,27. Wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynoszą od 10 do 80% przy średniej 47%. Zauważyło, że z załącznika graficznego do decyzji wynika, że zabudowane działki o nr ew. [...] o wskaźnikach odpowiednio 0,38 i 20% tworzą jedną nieruchomość z niezabudowaną działką o nr ew. [...]przez co wartość owych parametrów jest w rzeczywistości inna niż podana w części tekstowej analizy. Zdaniem Kolegium, ponieważ teren przylega do [...]dopuszczalne wydaje się ustalenie tych wskaźników w oparciu o średnią dla pozostałych działek przylegających do pasa drogowego tej ulicy znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą, tj. działek o nr. ew. [...] (w tym przypadku wskaźniki te wynoszą odpowiednio 0,38 i 20%), nr [...] (0,19 i 30%), [...] (0,1 i 70%), [...] (0,64 i 10%), tj. na poziomie odpowiednio 0,3 i 33% - stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Kolegium uznało jednocześnie, że nie jest możliwe zaakceptowanie wnioskowanego przez skarżącą wskaźnika 0,38 jako nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach i naruszającego panujący obecnie na tym obszarze względny ład przestrzenny. Ustalenie go na dopuszczalnym przez Kolegium poziomie 0,3 pozostawałoby natomiast w sprzeczności z treścią wniosku skarżącej, który wyznacza przedmiot postępowania i którym organ jest związany. Skoro zaś skarżąca nie wyraziła zgody na zmianę parametrów, konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji i odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotową decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1/ § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie w związku z błędnym wyliczeniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, z czym wiązało się wprowadzenie w błąd skarżącej w piśmie Kolegium z dnia 1 lipca 2016 r., 2/ § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego nieuwzględnienie w związku z nieprzeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które to dane powinny posłużyć do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy;

3/ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego nieuwzględnienie w związku z niewłaściwym wyznaczeniem obszaru zabudowy przy braku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestycyjną;

4/ art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów w szczególności poprzez: a) błędne wyliczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i oparcie się na tak określonym wskaźniku w rozstrzygnięciu, b) nieprzeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienie analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, co doprowadziło do bezzasadnego nierozpoznania zasadności działania tego organu w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i podjęcia błędnego rozstrzygnięcia, c) niewłaściwe wyznaczenie obszaru zabudowy przy braku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestycyjną, 5/ art. 6, 7, 9, 11, 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowało się Kolegium, brak wskazania faktów, które uznało za udowodnione i przyczyn, dla których innym dowodom odmówiło wiarygodności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że średni współczynnik powierzchni zabudowy na analizowanym terenie - zgodnie z zasadą wskazaną w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. wynosi 0,33, a nie jak wskazało Kolegium 0,30. Wadliwość w zakresie ustalenia tego parametru stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zauważyła ponadto, że błędnie wyliczony wskaźnik doprowadził do błędnego poinformowania jej o jego wysokości. W związku z tym nie miała możliwości racjonalnego określenia opłacalności tej inwestycji. Zauważyła, że Kolegium nie uwzględniło wskaźnika powierzchni nowej zabudowy przyjętego przez organ I instancji, który określił go pierwotnie na 0,27, lecz następnie wskazał, że w sąsiedztwie są budynki o wskaźniku 0,38 i ze względu na bliskość ulicy Modlińskiej, gdzie w sposób szczelny kształtuje się ład przestrzenny, za zasadne uznał dopuszczenie wartości większej niż średnia w obszarze intensywności zabudowy i przyjął wskaźnik 0,38.

W ocenie skarżącej, Kolegium, przyjmując wskaźnik 0,3, nie przeprowadziło pogłębionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, w pobliżu którego planowana jest inwestycja. Poza tym przez przyjęcie najmniejszego z możliwych zakresu obszaru analizowanego naruszyło § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. i tym samym słuszny interes skarżącej. Kolegium powinno bowiem przyjąć większy obszar analizowany, gdyż w najmniejszym znalazły się domki jednorodzinne, które ewidentnie wpłynęły na zaniżenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla tego terenu. Kolegium nie uwzględniło również nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. W takim przypadku wskaźnik byłby natomiast większy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu, na wstępie wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. Sąd I instancji stwierdził, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą te przesłanki jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi główny element materiału dowodowego, mający kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim przedmiotową analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zauważył, że prawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Określił tym samym jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. wynika, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wjazd ma odbywać się od ulicy Modlińskiej. Prawidłowo zatem za front działki przyjęto jej część od strony tej ulicy. Zauważył, że w sporządzonej analizie obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność frontu działki, jednakże jest to obszar, który obejmuje wyłącznie (poza jedną działką o nr [...]) nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie usługowym (por. tabela nr 1 do analizy), podczas gdy planowana inwestycja ma charakter biurowo-handlowo-usługowy, a więc jego planowana funkcja jest zupełnie inna niż funkcja na analizowanym obszarze.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca ma rację wywodząc, że obszar analizowany obejmuje nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu niż przeznaczenie nieruchomości inwestycyjnej i w konsekwencji ma wpływ na wyliczone parametry. Stanowi to o naruszeniu przez organy § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Sąd wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważył, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, która położona jest w najbliższym otoczeniu nieruchomości inwestycyjnej. Zastrzegł jednak, że nie oznacza to, że należy w sposób całkowity podporządkować planowaną inwestycję do zabudowy sąsiedniej, tj. przyjąć identyczną funkcję, takie same parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14, zgodnie z którym kontynuacja wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Sąd wskazał, że Kolegium nie podzieliło analizy urbanistycznej w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy ustalonego przez organ I instancji na 0,38 proponując 0,3, przy średniej na obszarze analizowanym 0,265 (wyliczenie Sądu). Z decyzji organu I instancji w ogóle nie wynika, dlaczego został przyjęty taki wskaźnik. Sąd zauważył, że rozważania w tym względzie znajdują się w analizie natomiast brak ich w ogóle w treści uzasadnienia decyzji. Wskazał, że zasadą jest, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odstępstwo jest możliwe, gdy znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.). Musi być ono jednak w sposób przekonujący uzasadnione nie tylko w analizie, ale i w uzasadnieniu decyzji. Brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi natomiast naruszenie § 5 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że analiza przyjętego do wyznaczania parametrów nowej zabudowy obszaru wskazuje, że w pobliżu działki inwestycyjnej usytuowany jest budynek usługowy z parametrem 0,38. Analiza nie wskazuje tej działki z numeru ewidencyjnego, ale wydaje się, że chodzi o działkę o nr ew. [...] (tabela nr 1 analizy). Jest to zarazem jedyna działka inwestycyjna na tym terenie. Przy takim stanie faktycznym Sąd uznał ustalenie tego parametru na poziomie proponowanym przez Kolegium (0,3) za nieprzekonujące – nie mieści się on bowiem ani w parametrach przyjętych w analizie jako średniej z obszaru analizowanego ani w zaproponowanej przez urbanistę dla jedynej nieruchomości o funkcji usługowej.

Sąd stwierdził, że z uwagi na to, że organ I instancji nie przeprowadził oceny analizy urbanistycznej w odniesieniu do tak ustalonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (0,38) brak jest możliwości oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania wyjątku, o jakim mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., zaś Kolegium nie dostrzegło tego istotnego uchybienia.

Sąd dodał, że organy ustaliły ponadto maksymalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (organ I instancji na 30%, a Kolegium na 33%), a przepisy rozporządzenia z dnia [...]sierpnia 2003 r. nie przewidują obowiązku wyznaczania tego wskaźnika.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie konieczne jest w sporządzenie nowej analizy z uwzględnieniem zasad jej sporządzania wyrażonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analizą należy objąć taki obszar, aby można było przeprowadzić pełną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zauważył, że skarżąca trafnie wskazuje, iż ustalenie zasięgu obszaru analizowanego ma na celu określenie w sposób precyzyjny funkcji i cech zabudowy. Chodzi o sprawdzenie, czy na tym terenie występują funkcje podobne do funkcji jaka ma wystąpić na terenie przeznaczonym do zagospodarowania. W tym wypadku jest to funkcja usługowo-handlowa. Z załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu I instancji nie wynika, na których z nieruchomości analizowanych występuje ta funkcja, a z części tekstowej, że występuje tylko na działce o nr ew. [...].

Sąd zauważył jednocześnie, iż Kolegium ma rację, że w przypadku działek o nr ew. [...] budynek usytuowany jest prawdopodobnie na obu z nich (na załączniku brak jest linii rozgraniczających obie działki więc trudno to ocenić). Prawdopodobnie tworzy też całość z działką o nr ew. [...], co oznacza, że wielkość powierzchni zabudowy tym budynkiem usługowym powinna być ustalona w stosunku do powierzchni działki, a nie wyłącznie działki ewidencyjnej o nr ew. 45/4.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ I instancji naruszył we wskazanym wyżej zakresie przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz § 3-7 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś Kolegium tego nie dostrzegło i ich nie wyeliminowało, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien zastosować się do wszystkich wskazanych wytycznych, w szczególności zaś powinien zlecić sporządzenie nowej analizy z prawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej z podaniem podstawy prawnej z rozporządzenia i stosownych wyliczeń uzasadniających przyjęte parametry i przekonującym uzasadnieniem przyjęcia wyjątków od zasad kształtowania tych parametrów (o ile takie zostaną przyjęte). Stwierdził, że wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach, kiedy nie można zastosować ust. 1 danego § (4-7) i tylko wtedy, kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ dokonywał jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, mimo że zastosował wyjątki od zasady.

Analiza powinna zawierać szczegółowe zestawienie parametrów działek na obszarze analizowanym, z uwzględnieniem wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych dla zabudowanych działek z obszaru analizowanego, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (lub górnej krawędzi gzymsu, attyki) dla tych nieruchomości. Część tekstowa analizy powinna być tożsama z częścią graficzną. Dopiero tak sporządzona analiza może być podstawą do wydania prawidłowej decyzji. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione. Uzasadnienie dla przyjętych wielkości powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o racjach, które były powodem takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Gdyby w wyniku dokonania ponownej analizy okazało się, że nie mogą być uzyskane parametry, o jakie wnioskowała skarżąca organ będzie miał obowiązek zwrócenia się do niej o ich akceptację, wskazując, dlaczego nie mogą być ustalone wskazane przez nią. Dopiero gdy skarżąca nie zaakceptuje nowych, zaproponowanych przez organ parametrów, będzie on uprawniony do wydania decyzji odmownej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Kolegium. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oderwaniu od akt postępowania administracyjnego, w szczególności z pominięciem pisma Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r., pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. oraz samej zaskarżonej decyzji,
2. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nie działało na podstawie przepisów prawa,
3. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło wskazane przepisy, niewskazanie na czym konkretnie naruszenie tych przepisów polegało oraz niewykazanie, że mogło wpłynąć w istotny sposób na wynik sprawy,
4. d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniło przesłanek, którymi kierowało się przy załatwianiu sprawy oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w tym zakresie mogło wpłynąć w istotny sposób na jej wynik,
5. e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku rzeczywistego stanu niniejszej sprawy, przede wszystkim zaś twierdzenie, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy doszło do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co rodzi wątpliwości jakiej decyzji dotyczy wyrok,
6. f. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, polegających na nakazaniu Kolegium wykonania czynności, które zostały już wykonane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w szczególności nakazanie wykonania kolejnej analizy urbanistycznej, przedstawienia jej wyników inwestorów i zwrócenia się o zaakceptowanie wynikających z tych wyników zmian decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji gdy brak jest podstaw do uznania, że dotychczasowa analiza nie spełnia wymagań rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz, że sposób zagospodarowania obszaru sąsiadującego uległ zmianie od czasu jej sporządzenia, 2/ prawa materialnego, tj.:

1. a. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że granice obszaru analizowanego wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem narusza ten przepis jedynie z tego względu, że "planowana funkcja jest zupełnie inna niż funkcja na analizowanym obszarze",
2. b. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzani terenu dla planowanej inwestycji na poziomie 0,3 jest nieprawidłowe, pomimo że wyznaczenie wskaźnika na tym poziomie znajdowało oparcie w wynikach sporządzonej analizy urbanistycznej.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zrzekając się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wniosło ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium, po przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdziło, że w sprawie budzi uzasadnione wątpliwości to, jaka decyzja dwuinstancyjna stała się przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku istnieją bowiem rozbieżności w tym zakresie, a sprostowanie oczywistej omyłki ich wszystkich nie usuwa. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Kolegium zauważyło, że w warunkach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości to, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczane w odległości, o której mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. W jego ocenie fakt, że w przypadku wniosku dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego wyznaczony obszar obejmuje wyłączenie ruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, poza jedną działką o nr ew. 45/4, nie stanowi o naruszeniu tego przepisu, skoro zachowane zostały minimalne odległości określone tym przepisem.

W konsekwencji niezrozumiałe jest zalecenie Sądu I instancji o koniczności sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji, gdy w wyznaczonym obszarze analizy brak jest terenów zagospodarowanych w sposób analogiczny do planowanego, to ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji nie jest możliwe. Niedopuszczalne jest bowiem sztuczne przesuwanie granic obszaru poddawanego analizie, aż do chwili, gdy w granicach tych znajdą się tereny zagospodarowane podobne. Jest to sprzeczne z celem postępowania w sprawie warunków zabudowy i nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym.

W ocenie Kolegium, wykonana na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna sporządzona została z uwzględnieniem zasad wyrażonych w rozporządzeniu z dnia [...] sierpnia 2003 r. i nowa analiza nie wniesie nic nowego do sprawy. Sąd nie wyjaśnił natomiast w istocie, dlaczego uważa ją za nieprawidłową w zakresie ustalonych wskaźników - linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej.

W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium zauważyło, że Sąd I instancji trafnie zauważył, że z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego przyjęty został wskaźnik 0,38, ale nie zgodził się z poglądem, że treść załącznika do decyzji, stanowiąca jej integralną część, nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu intencji, którymi kierował się ten organ. Stwierdziło, że Sąd nie wskazał powodów, dla których uznał rozstrzygnięcie Kolegium kwestionujące ustalenie organu I instancji w tym zakresie za nieprawidłowe i nie odniósł się do jego propozycji ustalenia tego wskaźnika na poziomie 0,3, bezpodstawnie zarzucając naruszenie § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadził natomiast rozważania co do wskaźnika przyjętego w decyzji organu I instancji, która została uchylona, dlatego też dokonywanie oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania wyjątku, określonego we wskazanym przepisie § 5 ust. 2 jest bezprzedmiotowe. Kolegium stwierdziło ponadto, że nie jest jasne, jakiego - według Sądu - "istotnego uchybienia" organu I instancji organ ten nie dostrzegł.

Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu planowanej inwestycji, Kolegium zauważyło, że wprawdzie konieczność ustalenia tego parametru nie wynika z przepisów rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., ale wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Kolegium zauważyło ponadto, że wskaźnika tego nie ustaliło w zaskarżonej decyzji, bowiem decyzją tą odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie wyjaśniło swoje stanowisko, dlatego też brak jest podstaw do zarzucenia naruszenia zasady przekonywania, zawartej w art. 11 k.p.a. Zauważyło również, że po ustaleniu, że nie mogą być uzyskane parametry, o jakie wnioskowała skarżąca, zwróciło się do niej o akceptację parametrów znajdujących oparcie w wynikach analizy, a po braku ich akceptacji wydało decyzję odmowną. Sąd nie zakwestionował prawidłowości przeprowadzonych czynności, nie wyjaśnił natomiast dlaczego konieczne jest ich ponowienie.

W świetle powyższego, Kolegium uznało, że zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jest całkowicie nietrafiony. Zauważyło, że argumentacja Sądu w tym zakresie została zawarta w kilku wierszach uzasadnienia, sformułowanych bardzo ogólnikowo i lakonicznie, co w istocie nie pozwala poznać przyczyn, dla których Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny jest niepełny i zakresu ponownego rozpoznania. Wytyczne Sądu nie spełniają natomiast ogólnie przyjętych wymagań metodologicznej poprawności, nie cechują się logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kolegium wskazało również, że jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej wymaga wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd tego nie uczynił. Kolegium stwierdziło, że nie ma też podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja naruszyła wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy prawa materialnego, a nawet gdyby - to Sąd nie podjął nawet próby wykazania, że przedmiotowe naruszenie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Braki uzasadnienia w tym przedmiocie stanowią naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym Kolegium uznało, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa we wskazanym zakresie. Kolegium stwierdziło ponadto, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tych powodów, że nie przedstawił rzeczywistego stanu sprawy, o czym świadczą wskazane wcześniej rozbieżności w jego treści co do rodzaju rozstrzygnięcia Kolegium oraz udzielił nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania poprzez nakazanie dokonania czynności, które został już prawidłowo wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są zasadne, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obydwu podstawach ustawowych.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do podniesionego w ramach tych podstaw zarzutu dotyczącego przedmiotu kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji.

W warunkach niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], którą Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Białołęka Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego na działce o nr ew. [...].

Podkreślić należy, że decyzja ta wskazana została w komparycji wyroku Sądu I instancji jako przedmiot zaskarżenia. Jednak treść uzasadnienia wyroku odnoszącą się do tej decyzji cechuje już pewnego rodzaju niedbalstwo, które mogło wywołać wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu kontroli Sądu. Zauważyć należy, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprostował wprawdzie - jak wskazał - oczywistą omyłkę na stronie pierwszej uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do rodzaju podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Jednak na stronach nr 1 i 10 tego uzasadnienia wciąż pozostała błędnie wskazana podstawa prawna tej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Podstawa ta wskazana została również w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 kwietnia 2017 r. Nie może budzić wątpliwości to, że rzetelnie sporządzone uzasadnienie wyroku nie powinno zawierać wskazanych błędów w wielu wywodach uzasadnienia, zaś sprostowanie, o ile już do niego doszło, powinno dotyczyć wszystkich niedokładności, jakie się w nim pojawiły.

Sprostowanie, które pomija tożsame błędy, potwierdza bowiem tylko brak rzetelności i starannego działania Sądu w tym zakresie i w powiązaniu z brakiem precyzji językowej uzasadnienia zaskarżonego wyroku niepotrzebnie tylko wzbudziło wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia. W ocenie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego opartej na pełnej treści uzasadnienia wyroku nie przesądzają w całości o istocie sprawy. Przytoczone natomiast przez Kolegium dalsze przykłady, wskazujące pośrednio, w ocenie tego organu, na przekonanie Sądu co do uchylenia decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji uznać należy za nietrafione.

Zauważyć należy, że Kolegium w odniesieniu do zawartych w uzasadnieniu wyroku i mających świadczyć o tym sformułowań Sądu co do "ustalenia" przez organy określonych wskaźników stwierdziło, że "ani nie ustaliło parametrów dla planowanej zabudowy, ani - tym bardziej - nie kierowało się przy tym wyjątkiem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia". Ze stwierdzeniem tym nie w pełni można się zgodzić. W postępowaniu odwoławczym Kolegium, dokonując oceny ustalenia parametrów nowej zabudowy przez organ I instancji, zakwestionowało prawidłowość wskaźników wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i zaproponowało nowe wskaźniki na poziomie odpowiednio 33% i 0,3. W tym ostatnim przypadku, co wynika wyraźnie z treści uzasadnienia decyzji Kolegium, kierowało się przepisem zawartym w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. i podniosło, że tylko wówczas możliwe było wyznaczenie wskaźnika w sposób inny niż w ust.

1. Mimo zatem tego, że Kolegium ostatecznie podjęło decyzję reformatoryjną, z uwagi na brak pełnej akceptacji tych wskaźników przez skarżącą, nie oznacza to, że nie dokonało ustalenia parametrów nowej zabudowy. Prawidłowość ich wyznaczenia została zatem właściwie poddana kontroli przez Sąd I instancji, bowiem ustalenie ich na innym poziomie niż organ I instancji stało się przyczyną uchylenia decyzji tego organu. Mimo zatem wskazanych błędów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarzuty w zakresie niewłaściwego przedmiotu kontroli uznać należy za nieuzasadnione. Nie można uznać tym samym, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem ocena ich zasadności ma istotny wpływ na ocenę zasadności znacznej części zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażającym tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest bowiem zachowanie wymagań ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Podkreślić należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy administracji powinny dążyć do zachowania proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego zastanego na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Temu celowi służy między innymi regulacja zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., która określa jedynie minimalną granicę obszaru analizowanego. Określenie maksymalnej granicy obszaru analizowanego pozostawione zostało organowi prowadzącemu to postępowanie. W każdym jednak przypadku organ ten powinien uzasadnić przyczyny przyjęcia określonej wielkości tego obszaru. Wbrew stanowisku Kolegium, stwierdzić należy, że z powołanych powyżej regulacji prawnych, zawartych w art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie sposób wyprowadzić wniosku, aby zasadą było wyznaczanie obszaru analizowanego jedynie w minimalnych granicach. O prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, nawet ustalonych w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w określonej w tym przepisie odległości minimalnej, każdorazowo przesądzają bowiem okoliczności konkretnej sprawy, które mogą uzasadniać jego poszerzenie ponad granice minimalne.

Wbrew zatem stanowisku Kolegium, naruszenie tego przepisu może mieć miejsce również w sytuacji, gdy obszar analizowany - z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy - powinien być większy od wyznaczonego, tak aby możliwe było objęcie w sposób pełny terenu tworzącego urbanistyczną całość i - adekwatne do zastanych warunków - określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustalenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji także przeprowadzonej na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., lecz głównym powodem tego było to, że obszar ten, poza jedną działką o nr ew. [...],obejmuje wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie usługowym (zgodnie z wynikami analizy na wskazanej działce usytuowany jest jednak budynek usługowo-handlowy). Podzielić należy stanowisko Kolegium, że wskazany powód nie uzasadnia w sposób wystraczający konieczności poszerzenia granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie bowiem, jak podano na graniczącej działce nr. [...] znajduje się właśnie obiekt budowlany przeznaczony na cele podobne jak określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w kontrolowanej sprawie.

Przy czym w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 11 akt administracyjnych) dotyczy budowy biura handlowo usługowego z częścią mieszkalną, na co nie zwróciły uwagi ani organy administracji ani też Sąd I instancji.

Podkreślić należy, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd stwierdził również, że planowana funkcja jest inna niż funkcja na analizowanym obszarze, lecz w żaden sposób stanowiska tego nie uzasadnił. Przy czym warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13, i z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może kolidować z istniejącą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie.

Ocena spełnienia omawianego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. Wymóg zachowania ładu przestrzennego wymaga ponadto, aby przy określaniu paramentów nowej zabudowy uwzględnić właśnie parametry zabudowy zastanej, stosując - gdy jest to uzasadnione wynikami analizy - wyjątki dopuszczalne w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jeśli zatem obszar analizowany tworzy pewną urbanistyczną całość, na którym funkcje zastane mogą koegzystować z funkcją nową, to nie ma potrzeby jego poszerzania w celu poszukiwania dodatkowych obiektów o takiej samej funkcji co funkcja nowa. Zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznać należy tym samym za częściowo uzasadniony.

W tym miejscu zauważyć jednak należy, że w warunkach niniejszej sprawy, zgodnie z wnioskiem (k. 11 akt administracyjnych), uzupełnionym w dniu [...] lipca 2015r. przedmiotem planowanej inwestycji objęta jest budowa biura handlowo-usługowego z częścią mieszkalną. Przedmiot ten różni się, jak już powyżej wskazano od przedmiotu inwestycji określonego w decyzjach organów administracji publicznej, co wymaga wyjaśnienia. Dopiero prawidłowe określenie przedmiotu inwestycji pozwala bowiem na stwierdzenie, czy w sprawie spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodać należy, że w niniejszej sprawie sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania działek na obszarze analizowanym nie wynika w sposób pełny z analizy i wydanych decyzji. Z analizy zaś powinny wynikać wyraźnie funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania wszystkich działek na terenie objętym analizą. Dopiero wówczas możliwe jest bowiem przeprowadzenie pełnej analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Podkreślić należy, że jednym z nich jest również, aby teren miał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Spełnienie tego warunku musi zostać zatem szczegółowo wykazane, szczególnie gdy z akt administracyjnych wynika, że działkę inwestycyjną oddziela od drogi inna działka, oznaczona jako tereny mieszkaniowe (k. 12 i 13 akt administracyjnych). Ustalenie tej kwestii ma natomiast istotne znaczenie, także w uwagi na warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., zauważyć należy, że wymagania ładu przestrzennego były, lecz bez bliższego uszczegółowienia, powodem ustalenia w analizie urbanistycznej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,38, który znacznie odbiega od średniej wynoszącej 0,27 (zgodnie z analizą). Kolegium nie dopuściło tego wskaźnika, lecz uznając znaczenie przylegania działki inwestycyjnej do ul. Modlińskiego, ustaliło ten wskaźnik na poziomie 0,3, kierując się wskaźnikami dla działek, objętych obszarem analizowanym, przylegających do pasa drogowego tej ulicy. Zwrócić jednak należy uwagę, na co wskazano już wyżej, że fakt przylegania tych działek do pasa drogowego ul. Modlińskiego nie wynika wyraźnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych.

Sąd I instancji zauważył że, zgodnie z zasadą, określoną w art. 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca dopuścił jednak wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (art. 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.). Przyjęcie w konkretnej sprawie innego wskaźnika wymaga szczegółowego uzasadnienia przez organ, które - aby poddawało się kontroli - musi być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji. To, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że zastępują one uzasadnienie tej decyzji. Poza wymogami, określonymi w § 9 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać wymagania, takie jak dla każdej innej decyzji, w tym w zakresie uzasadnienia, określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił przyczyn ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,38, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Dodać jednocześnie należy, że również z analizy nie wynika, w jaki sposób wymagania ładu przestrzennego uzasadniają wyznaczenie tego wskaźnika jedynie w oparciu o wskaźnik z jednej działki sąsiedniej.

Nie wyjaśniając tej kwestii, Kolegium ustaliło ten wskaźnik na poziomie 0,3, co jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie może być w tych okolicznościach uznane za rozwiązanie przekonujące. Dodatkowo zauważyć należy, że wskaźnik ten Kolegium ustaliło niezbyt precyzyjnie, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, a do jego wyliczenia przyjęło ponadto wskazany w analizie wskaźnik dla działki o nr ew. 45/4 (0,38), którego prawidłowość zakwestionowało, co tym bardziej nie pozwala uznać tego wyliczenia za miarodajne. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...]sierpnia 2003 r. nie może być uznany za usprawiedliwiony, co nie oznacza jednak, że samo rozwiązanie przyjęte przez Kolegium dla ustalenia tego wskaźnika powinno być całkowicie zanegowane. W tych okolicznościach brak zgody skarżącej na ustalony przez Kolegium wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy odbiegający od ustalonego w decyzji organu I instancji nie mógł przesądzić zatem o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Dodać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby korespondencja organu ze skarżącą w tym zakresie została pominięta w toku rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji - wynika natomiast, że Sąd zaakceptował poprawność takiej praktyki, nakazując organowi I instancji, po ponownym ustaleniu wskaźników, jej powtórzenie w sytuacji, gdy ustalone parametry będą odbiegały od wnioskowanych przez skarżącą. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.

Następnie odnieść należy się do kwestii ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Sąd I instancji, powołując się na rozporządzenie z dnia [...] sierpnia 2003 r., wskazał, że przepisy tego rozporządzenia nie przewidują przedmiotowego wskaźnika wśród wymagań ustalanych dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W podstawach kasacyjnych Kolegium nie zarzuciło Sądowi, który wyraził wskazane stanowisko, naruszania konkretnych przepisów prawa w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyło jednak, że wbrew Sądowi obowiązek ustalenia tego wskaźnika wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, z którego § 2 pkt 3 wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu obejmują również udział powierzchni biologicznie czynnej.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium w tym przedmiocie. W świetle wskazanego przepisu przyjąć należy, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno następować w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy (tak też np. NSA w wyrokach z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3031/15, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo częściowo zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej, istniały podstawy, aby zarzucić Kolegium przedwczesne rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wobec niedostrzeżenia konieczności głębszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zignorowanie w tych warunkach naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6, 7, 11, 77 § 1, 107 k.p.a. Zarówno zarzut ich naruszenia, jak i wskazania co do dalszego postępowania, z uwagi na uchylenie zarówno decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji, kierowane były przez Sąd I instancji głównie do organu I instancji.

Sąd nie nakazał zatem Kolegium wykonywania jakichkolwiek czynności. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. uznać należy tym samym za niezasadny.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że z uwagi na brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu [art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.)]. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego wyroku, które zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W warunkach niniejszej sprawy, pomimo uchylenia decyzji obu instancji, motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie odnoszą się w pełni do wszystkich kwestii, których prawidłowość powinna być zbadana w toku kontroli decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do poruszenia kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i powierzchni biologicznie czynnej. Jak wskazano natomiast wyżej Sąd I instancji bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przedmiotem kontroli objęte powinny być zatem wszystkie wymogi, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wszystkie te zagadnienia powinny być objęte przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Brak szczegółowego odniesienia się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwala poznać stanowiska Sądu co do prawidłowości dotychczasowych ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy administracji publicznej i tym samym stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu, także w zakresie niepełnych i niejednoznacznych w tym kontekście wskazań co do dalszego postępowania uznać należy za zasadny. W przypadku uchylenia decyzji obydwu instancji wskazania co do dalszego postępowania powinny odnosić się do wszystkich kwestii istotnych w sprawie, szczególnie jeśli były one przedmiotem zastrzeżeń na etapie postępowania odwoławczego. Przedmiotem oceny Sądu I instancji powinna być bowiem niniejsza sprawa w jej całokształcie.

Zatem zgodnie z powyższymi wskazanymi, przedmiotem rozważań Sąd powinien stosownie do art. 61 u.p.z.p uczynić chociażby kwestię dopuszczalności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania obiektu budowlanego w ostrej granicy z działką sąsiednią, faktycznego dostępu do drogi publicznej i pełnej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki przy [...]o pow. 305 m2.

Mając na uwadze powyższe, uznając częściową zasadność podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego jej rozpoznania w całokształcie. Pełne stanowisko Sądu w zakresie oceny legalności decyzji Kolegium i organu I instancji powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego ponownie rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Sąd ten postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Podstawy kasacyjne zasługiwały bowiem na uwzględnienie jedynie w nieznacznej części, a postępowanie kasacyjne nie przesądziło ponadto o braku zasadności wniesienia w niniejszej sprawie skargi.