Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1930/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w.S. odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie przebudowy budynku garażu o wymiarach zewnętrznych ok. 7,5 m x 4,9 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w K., gm. Z., skutkującej zmianą sposobu użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.
Organ odwoławczy wskazał na ustalenia dotyczące posadowienia przedmiotowego budynku względem granicy z działką nr [...] (ustalone 4,5 m w narożniku południowym ściany wschodniej) nie doszukując się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Ponadto wskazał, że w związku zakresem żądania skarżącego w niniejszej sprawie wymagane było sprawdzenie czy przedmiotowy budynek został przebudowany i czy doszło zmiany sposobu jego użytkowania.
W sprawie zmiany sposobu użytkowania, ustalono, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku pierwotnie inwentarsko-składowego z garażem na budynek inwentarski, co nastąpiło w latach 90-tych XX w. W tych warunkach zastosowanie znalazł art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto postępowanie ujawniło fakt dokonania samowolnej przebudowy ww. budynku, która miała miejsce w 2016 r. Przebudowa powyższa (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) polegała na wykonaniu w obiekcie zbiornika na gnojownicę wraz z przekrywającymi go rusztami. W jej wyniku nastąpiła zmiana parametrów użytkowych ww. budynku w zakresie technologii chowu ze ściółkowej na bezściółkową. Uprawnionym jest zatem pogląd, że realizacja ww. robót budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a ocena możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem powinna być dokonana ze względu na charakter inwestycji (roboty budowlane) także w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego.
Organ wskazał, że w trakcie postępowania inwestorzy przedstawili decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażu na budynek gospodarczy, co potwierdza zgodność inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym; z przedstawionej ekspertyzy technicznej wynika, że budynek znajduje się dobrym stanie technicznym; także pozytywnie oceniono sposób wykonania zbiornika na gnojownicę (zdaniem autora oceny jest on szczelny i odpowiada warunkom przepisów techniczno-budowlanych).
Następnie organ wskazał na charakter postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i stwierdził, że wykonanie robót budowlanych zgodne ze standardami i w sposób nie wymagający przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, iż brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust.
7) Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków) – por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05; wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r., II SA/Gl 684/07; a wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r.; II OSK 1012/09; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 maja 2013 r., II SA/Go 18/13). Skoro w tej sprawie nie stwierdzono w ww. zakresie nieprawidłowości, brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ocenie WINB, argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Po pierwsze, skarżący nie wykazał aby zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła dopiero po jego przebudowie. Po drugie, kwestia dotycząca immisji nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W tej sprawie skarżący powinien wystąpić ze stosownym roszczeniem do sądu powszechnego. Po trzecie, w sposób jednoznaczny ustalona została odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Wynika to z kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wydanej przez Starostwo Powiatowe w S. 29 lipca 2016 r. Skarżący zaś w żaden sposób nie wykazał dlaczego ustalenia powyższe uznać należy za błędne.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ja decyzji PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 75 § 1 K.p.a.; art. 73 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1930/17, oddalając skargę, wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja zapadła z cyt. "szeregiem naruszeń prawa procesowego". W toku niniejszego postępowania doszło do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pełnym poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organ prawidłowo oparł ustalenia dotyczące położenia przedmiotowego budynku, w tym odległości od granic nieruchomości, zarówno na oględzinach, jak i na danych wynikających z ww. mapy zasadniczej. Zasadnie stwierdził też, że poza kwestionowaniem ustaleń skarżący w żaden sposób nie wykazał dlaczego ustalenia powyższe uznać należy za błędne.
Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu geodezyjnego, który podważałby dane ujawnione przez organ powiatowy w toku niniejszego postępowania. Organ ustalił położenie budynku w odniesieniu do ujawnionej na mapie granicy prawnej, ta była bowiem wiążąca.
Odnośnie zarzutów dotyczących utrudnionego dostępu do akt sprawy w toku postępowania poprzedzającego sporządzenie skargi Sąd wskazał, że akta administracyjne były dostępne w Sądzie na wiele miesięcy przed rozprawą. Pełnomocnik na rozprawie potwierdził, że nie zapoznał się z nimi, a pytany o to nie uznał za konieczne uzupełnienia argumentacji przedstawionej w skardze. W tych okolicznościach ewentualne uchybienia dyspozycji art. 73 § 1 K.p.a. Sąd ocenił jako pozostające bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie zapadła także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie doszło bowiem do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a do utrzymania decyzji, która w pełni odpowiadała przepisom prawa materialnego i procesowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i ewentualne rozstrzygnięcie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 9 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez bezzasadne pominięcie wynikających z ww. przepisów norm, a w szczególności norm związanych z obowiązkiem utrzymania odległości posadowienia budynków od granicy działki sąsiedniej;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego interpretacje i zastosowanie, a w konsekwencji usankcjonowanie decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżących wyrażonych przez pełnomocnika na rozprawie, w przedmiocie braku możliwości odczytania odległości usytuowania budynku od granicy działki w oparciu o mapę zasadniczą w skali 1:1000, w sytuacji w której granice działki i obrysy budynków naniesione są kreską odpowiadającą odległości około 0,5 do 1 m, a zatem odległości równiej 1/3 minimalnej odległości usytuowania budynków od granicy działki – co w konsekwencji niewątpliwie prowadzi do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad wskazanych w art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.; jak również wprost skutkowało naruszeniem norm wynikających z ww. rozporządzenia; brak wyjaśnienia przyczyn, w oparciu o które Sąd przyjął, że poczynione ustalenia przez organ są prawidłowe, pomimo jednoznacznych wątpliwości zgłoszonych na rozprawie, co do dokładności pomiaru, linia o grubości 0,5 mm na mapie w skali 1:1000 stanowi odległość 0,5 m, dwie takie linie oznaczające obiekt i granicę powodują, że sama grubość linii to jest 1/3 odległości minimalnej jaka ma być zachowana pomiędzy budynkiem, a granicą działki. Tym samy dokonanie pomiaru w oparciu o takie dokumenty (przyjmując idealną precyzję urządzeń pomiarowych) obarczona jest błędem o wartości minimum 1 m, tj. błędem o wartości 1/3 minimalnej odległości co wyklucza przyjęcie takiego pomiaru jako właściwy.
W związku z zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Zasadniczo wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej bazują na wskazywanej przez skarżącego (także w skardze "zwykłej") niedokładności pomiaru odległości przedmiotowego budynku dokonanego na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:1000 wydanej przez Starostwo Powiatowe w S. 29 lipca 2016 r. W tym zakresie organy administracyjne nie miały wątpliwości, że na podstawie tej mapy można ustalić odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...] i odległość ta wynosi 4,5 m. Organy oparły się zatem na materiale dowodowym (dokumencie urzędowym), zaś twierdzenia skarżącego jakoby budynek znajdował się 2,5 m od granicy ww. działki są gołosłowne bo nie poparte stosownymi kontrdowodami. Argumentacja skarżącego w tym zakresie bazuje na skali mapy 1:1000, gdzie 1 mm na mapie odpowiada 1 m rzeczywistemu, oraz na grubości linii naniesionych na mapę obrazujących przebieg granicy oraz obrys budynku. Jednak nie wykazano za pomocą tej argumentacji aby dokonany przez organy nadzoru budowlanego pomiar 4,5 m nie mieścił się pomiędzy tak naniesionymi liniami; zamiast tego argumentowano na okoliczność grubości linii i próbowano w ten sposób zakwestionować prawidłowość dokonanych ustaleń w zakresie odległości budynku od granicy działki.
W konsekwencji tak skonstruowana argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji oceny skoro opiera się na stwierdzeniach wykwalifikowanego organu z zakresu budownictwa. Dla takich ustaleń nie mogą w sposób skuteczny stanowić przeciwwagi gołosłowne twierdzenia strony skarżącej oparte jedynie na "problemie" odczytania odległości z mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego. Jest to zatem argumentacja, która wpisuje się w tzw. "spór sąsiedzki", do którego rozstrzygnięcia nie są powołane organy nadzoru budowlanego i którego nie mógł tym samym rozstrzygnąć Sąd Administracyjny. Tym bardziej jeżeli zważy się, że zwymiarowana odległość 4,5 m dotyczy jedynie narożnika południowego ściany wschodniej budynku, ponieważ w pozostałym zakresie jest większa. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz w związku z § 9 ust. 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.
W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy wskazanie, że doszło do naruszenia prawa procesowego, ponieważ sformułowanie w skardze kasacyjnej tego rodzaju zarzutu wymaga wykazania najpóźniej w skardze kasacyjnej, że takie naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Tego zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, ponieważ nie podważono skutecznie prawidłowości dokonanego przez organy nadzoru budowlanego pomiaru odległości budynku od granicy działki na podstawie ww. mapy zasadniczej. W konsekwencji nie wykazano aby doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. akceptacji rozstrzygnięcia organów o odmowie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie przebudowy ww. budynku. Podobnie należy też ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. A mianowicie, nie można w tym zakresie zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że Sąd w zakresie odległości nie dokonał żadnej oceny.
Po pierwsze, Sąd wyraźnie ocenił, że nie doszło do wskazywanego przez skarżącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Po drugie, Sąd ocenił, że organ prawidłowo oparł ustalenia dotyczące położenia przedmiotowego budynku, w tym odległości od granicy nieruchomości, zarówno na oględzinach, jak i na danych wynikających z ww. mapy zasadniczej. Po trzecie, ocenił, że skarżący za pomocą takiej argumentacji w żaden sposób nie wykazał dlaczego ustalenia powyższe uznać należy za błędne. Nie przedstawiono bowiem żadnego dowodu geodezyjnego, który podważałby dane ujawnione przez organ powiatowy w toku niniejszego postępowania. Organ ustalił położenie budynku w odniesieniu do ujawnionej na mapie granicy prawnej, a ta była wiążąca. Pomimo tego w skardze kasacyjnej skarżący w dalszym ciągu swoją argumentację oparł na gołosłownych twierdzeniach, o czym już wyżej była mowa, a na odmienną ocenę nie pozwalają działania podejmowane w innych sprawach.
Tym samym nie znajduje potwierdzenia argumentacja skargi kasacyjnej o pozbawieniu skarżącego możliwości zapoznania się z operacjami myślowymi jakie przyświecały Sądowi w czasie wyrokowania. W tym kontekście wskazanie w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonej problematyki odczytu z mapy o skali 1:1000 nie podważa skutecznie dokonanej przez Sąd oceny, który zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekał na podstawie akt sprawy, w tym skargi, w której zawarte było stosowne stanowisko strony skarżącej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.