Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 775/16 (dalej postanowienie z 3 sierpnia 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt 1 odrzucił skargę A. W. (dalej skarżący albo skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 31 marca 2016 r., nr XX/184/16 (dalej uchwała z 31 marca 2016 r.) wydaną w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino - w obrębie miasta Gryfino.
W skardze kasacyjnej z 5 września 2016 r. A. W., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył postanowienie z 3 sierpnia 2016 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 58 §1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej u.s.g.) w zw. z art. 2, 20, 21 ust. 1, art. 23, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) oraz w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) przez odrzucenie skargi skarżącego wniesionej w dniu 14 czerwca 2016 r., mimo że uchwała z 31 marca 2016 r. narusza interes prawny wnoszącego skargę.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 29 września 2016 r., Gmina Gryfino wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do normy wynikającej z § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu, wywiedziony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja do wniesienia skargi opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14, CBOSA).
Wskazać ponadto należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał podkreślił, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz.
84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.
Oceniając czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, że ustalenia studium mają charakter ogólny i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium, narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ akt ten nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego.
Nie można bowiem tylko na podstawie postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Mimo, że nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym, w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (wyroki NSA: z 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14, CBOSA; z 17 marca 2015 r. II OSK 1967/13, CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżący nie podważył stanowiska sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona uchwała nie narusza Jego interesu prawnego. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnej okoliczności, która przemawiałaby za uwzględnieniem stanowiska skarżącego kasacyjnie, a tym samym za uznaniem indywidualnego i rzeczywistego naruszenia Jego interesu prawnego. Zasadnie bowiem sąd I instancji wywiódł – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – że zakwestionowane studium nie zmieniło zasad gospodarowania Jego własnością. Przeznaczenie terenów sąsiadujących z działkami należącymi do skarżącego kasacyjnie nie narusza Jego prawa własności.
Skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, ażeby zabudowa mieszkaniowa na sąsiedniej nieruchomości mogła stanowić utrudnienie dla prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tak jak wskazał na to sąd I instancji, źródeł naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie można wywodzić z art. 12 u.p.z.p., który w ust. 1 przewiduje kompetencję dla rady gminy do uchwalenia studium przy jednoczesnym określeniu sposobu rozpatrzenia uwag. Nieuwzględnienie wszystkich uwag skarżącego kasacyjnie nie stanowi źródła naruszenia Jego interesu prawnego. Źródło to nie wynika ponadto, ze wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów Konstytucji RP, co do których skarżący kasacyjnie nie wypowiedział się szerzej w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, ani też z art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a., który zawiera procesową podstawę rozstrzygnięcia przez sąd I instancji o odrzuceniu skargi na akty, o którym stanowią pkt 5-6 art. 3 § 2 p.p.s.a.
Reasumując, wobec niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu kasacyjnego, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w przypadku, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.