Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Łd 206/17, uwzględnił skargę S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2016 roku, nr [...].

Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organów obu instancji w kwestii rozumienia użytego w powołanym rozporządzeniu pojęcia "działki" w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji wykładnia pojęcia "działka" zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), przyjęta przez Kolegium nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz.U. z 2016 r. poz. 788 ze zm.; dalej upzp).

Sąd I instancji podzielił w niniejszej sprawie prezentowane w judykaturze stanowisko, że ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał w tym kontekście także za zasadne zarzuty naruszenia powołanych przepisów dotyczące niewyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Ponadto zasadnie w skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. W tej bowiem sytuacji należało uznać, że sprawa nie została należycie przez organy wyjaśniona, a przy tym poczynione przez organy ustalenia nie znalazły stosownego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Z tych też względów należało uznać, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 2.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.

1. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
3. b) art. 2 pkt 12 upzp przez rażąco błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest pojęcie "działki budowlanej" od "terenu inwestycji", "terenu objętego wnioskiem", a nadto pojęcie to nie może być utożsamiane z działką ewidencyjną w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późniejszymi zmianami) i aktów doń wykonawczych;
4. c) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp przez błędną wykładnię, bowiem wniosek inwestora wiąże organ administracji i wniosek ten określa granice terenu nim objęte, a nie zaś jedynie i wyłącznie działki ewidencyjne, zaś organ administracji nie może go dowolnie zmieniać czy też kształtować;
5. d) art. 54 w zw. z art. 54 ust. 1 upzp przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który to może obejmować działkę ewidencyjną, działki ewidencyjne, jak i ich części (lub część);
6. e) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię, bowiem działka budowlana to teren objęty wnioskiem inwestora i nie można go utożsamiać z działką ewidencyjną.

1. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;
3. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do specyfiki planowanej inwestycji i jasnego żądania inwestora, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, chociażby odnoszących się do kwestii wyznaczania poszczególnych parametrów, jak i granic wniosku inwestora w tym w zakresie fragmentów działki, brak przedstawienia odmiennego orzecznictwa sądów w tym przedmiocie,
4. c) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

1. 2.4. Wskazując na powyższe, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
2. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

4.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

1. 4.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

1. 4.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia zdefiniowania "terenu inwestycji" dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji. Podstawowym uchybieniem organów, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, było ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a nie dla całej działki. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. W okolicznościach niniejszej sprawy zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiło oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego. Tym samym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i w konsekwencji nie naruszył art. 2 pkt 12 upzp, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 54 w zw. z art. 54 ust. 1 upzp,

1. 4.5. Powyższa wadliwość uniemożliwiała wykorzystanie analizy jako podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia parametrów zabudowy. Była to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. wystarczającą podstawa do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie doszło w konsekwencji do naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

1. 4.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.