Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 326/13 oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w Pabianicach na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż w dniach 9 stycznia 2013r. – 10 stycznia 2013r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowcu Świętokrzyskim przeprowadził w prowadzonym przez Spółkę sklepie H. przy ul. R. w Ostrowcu Świętokrzyskim kontrolę – działając na podstawie informacji dziennikarza lokalnej gazety o fakcie sprzedaży w tym miejscu tzw. "dopalaczy".
Mając na względzie podejrzenie, że sprzedawane w sklepie produkty mogą stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi skorzystano z uprawnień art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r. poz. 672) i kontrolę przeprowadzono bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Dodatkowo, korzystając z uprawnień art. 10 § 2 k.p.a. odstąpiono od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że w oszklonych, zamykanych gablotach umieszczonych w głównym pomieszczeniu sklepu znajduje się po jednej sztuce opakowania jednostkowego produktów, co do których istniało podejrzenie, że są środkami zastępczymi. W dniu 9 stycznia 2013r. na stanie magazynowym sklepu było łącznie 150 sztuk opakowań jednostkowych ww. produktów.
Natomiast w dniu 10 stycznia 2013r. stwierdzono jedynie 61 sztuk opakowań tych produktów. Różnicę tą sprzedawczyni wyjaśniła tym, że w dniu 9 stycznia 2013r. około godziny 18.00 właściciel sklepu zabrał ze stanu magazynowego część produktów – co, zdaniem organu, może świadczyć, że liczył się z konsekwencją wydania decyzji wstrzymującej obrót tymi produktami i nakazującej ich zabezpieczenie. Przedstawiciele organu I instancji pobrali ze stanu sklepu próbki (po dwie sztuki opakowań z każdego asortymentu), w celu przeprowadzenia badań na obecność substancji zawartych w podejrzanych produktach i ich oceny w laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowcu Świętokrzyskim wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów pod nazwą: Cząstka Boga Agni znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Aświn znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Daksza znad Indyjskich gór i doliny Gangesu i Cząstka Boga Djaus znad Indyjskich gór i doliny Gangesu (pkt 1) oraz nakazał i zobowiązał Spółkę do zabezpieczenia wyżej wymienionych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy (pkt 2). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności – ze względu na niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263) w związku z art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r. poz. 124), art. 104 § 1, art. 107 § 1, art. 108 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała na naruszenie art. 10 § 1 i 2, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 k.p.a., art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 77 ust. 6, art. 84c ust. 5, art.79, art.79a, art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r. poz. 672).
Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydając zaskarżoną decyzję, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanie podmiotu, wyrażone w punkcie 2 decyzji, do zabezpieczenia wstrzymanych do obrotu ww. podejrzanych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia ich oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy jest terminem ustawowym, który podyktowany jest faktem, że zarówno badania jak i ocena produktu dokonywana jest przez wyspecjalizowane i niezależne od inspekcji sanitarnej laboratoria. Wyniki przeprowadzonych w ten sposób badań potwierdzają, iż zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego było realne, gdyż w pobranych próbkach stwierdzono obecność substancji psychoaktywnych, które w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii są środkami zastępczymi. Odpowiadając na zarzuty odwołania wskazano m. in. że przepisy art. 77 ust. 6, art. 79b oraz art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie – ze względu na realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzjom organów obu instancji: a) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne sformułowanie decyzji organu I instancji – wobec nieokreślenia w pkt 1 rozstrzygnięcia terminu, na jaki organ wstrzymuje wprowadzenie do obrotu wskazanych produktów oraz niejasnej treści określonego w pkt 2 decyzji zobowiązania do "zabezpieczenia ww. produktów"; b) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnień do wszystkich zarzutów skarżącego, podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości co do treści samego rozstrzygnięcia - braku terminu zastosowania środków i nałożenia na stronę obowiązków o nieokreślonym charakterze, a także niewyjaśnienie na jakiej postawie prawnej organ wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu, niewystarczające wskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze, a także całkowite niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te "stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia", a także niewyjaśnienie przez organy zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz niewyjaśnienie okoliczności, iż w trakcie kontroli zostały naruszone w sposób rażący przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponadto organ nie wskazał jakiemu konkretnie przestępstwu kontrola miałaby zapobiegać pomimo, iż wielokrotnie powoływał się na taką okoliczność; c) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej; d) naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mający wpływ na wynik tej kontroli; e) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów, wymienionych w decyzji, a także poprzez niewskazanie, wbrew dyspozycji artykułu, okresu na jaki wstrzymano wprowadzanie do obrotu produktów; f) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ I instancji poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] marca 2013r. oraz z dnia [...] stycznia 2013r oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną. Sąd wskazał, iż jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r. poz. 124) przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Przepis art. 44b ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
Zgodnie z definicją ustawową "środka zastępczego" zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy – jest to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. "Wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych - art. 4 pkt 34 tej ustawy. Stosownie do art. 44c ust. 1 ustawy w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r.
Nr 212, poz. 1263). Zgodnie z tym przepisem w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt (ust. 3 pkt 1). Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r. poz. 672). Jakkolwiek art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzależnia wydanie decyzji w tym trybie od zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, to art. 44c ust. 1 ustawy, który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania pierwszego z powołanych przepisów, wymaga jedynie stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 c ust. 1 ustawy. Podstawą do przeprowadzenia kontroli należącego do Spółki sklepu było zgłoszenie przez dziennikarza lokalnej gazety faktu sprzedaży w tym miejscu tzw. "dopalaczy" (k. 43 akt administracyjnych) – którym to pojęciem określa się substancje o charakterze zbliżonym do narkotyków, wywierające niekorzystne oddziaływanie na zdrowie. Na oznakowaniu znajdującym się na poszczególnych opakowaniach brak było informacji dotyczących opisu produktu, czyli składu, przeznaczenia i pochodzenia, a przede wszystkim informacji dla konsumentów o ewentualnych zagrożeniach związanych z nieprawidłowym użyciem produktu, do czego – jak wskazał organ II instancji – zobowiązują wszystkie podmioty wprowadzające na rynek produkty przeznaczone dla konsumentów przepisy ustawy z dnia 12 grudni 2003r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz.U. z 2003r.
Nr 229 poz. 2275, ze zm.), a także art. 20 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podejrzenia wzbudziła również forma sprzedaży wymienionych wyżej produktów, gdyż w części sklepu dostępnej dla klienta eksponowano, w zamkniętych oszklonych gablotach, tylko po 1 sztuce opakowania z każdego asortymentu podejrzanych produktów, natomiast sprzedaż odbywała się przez okienko w drzwiach do zaplecza sklepu, gdzie na regale i w sejfie razem z pieniędzmi znajdował się zapas magazynowy. Zdaniem Sądu działanie organu było prawidłowe, zgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości wprowadzanie przez Spółkę do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy. Przypuszczenia organu w tym zakresie potwierdzają protokoły badań pobranych ze sklepu Spółki próbek ww. produktów, przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie.
Dokumentacja ta wykazała obecność substancji psychoaktywnych, tj. UR-144, pentedron, izopentedron, 3,4-DMMC, stanowiących analogi strukturalne substancji wymienionych w wykazach substancji odurzających i psychotropowych (załączniki do ustawy) – które są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy. Sąd stwierdził także, że wbrew twierdzeniom Spółki w decyzji określono czas, na jaki wstrzymano wprowadzanie do obrotu produktów. Wątpliwości strony w tym zakresie biorą się zdaniem sądu z faktu umieszczenia tego terminu pod pozycję nr 2 decyzji – dotyczącą zabezpieczenia zakwestionowanych produktów. Jednakże, mając na uwadze, że pozycje te oddzielone są jedynie przecinkiem i stanowią jednolitą całość, nie sposób podzielić argumentacji Spółki. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również treść uzasadnienia decyzji I – instancyjnej, w którym uznano za zasadne "wstrzymanie wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, tj. czas niezbędny do przeprowadzenia badań laboratoryjnych pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach będących przedmiotem decyzji i ich wpływu na zdrowie i życie ludzi".
Określony został zatem maksymalny, zgodny z przepisem ustawy okres, na jaki właściwy państwowy inspektor sanitarny uprawniony jest nałożyć ww. nakaz. Ponadto ustalony w taki sposób termin umożliwia wcześniejsze wznowienie prowadzonej w tym zakresie działalności – w przypadku gdyby badania pobranych próbek wypadły pozytywnie dla strony. Powoduje to uproszczenie i skrócenie postępowania oraz jest korzystniejsze dla strony. Identyczna argumentacja odnosi się do tego samego okresu – nie dłuższego niż 18 miesięcy – zastosowanego do zabezpieczenia określonych w decyzji produktów – w przypadku gdyby badania pobranych próbek wypadły pozytywnie dla strony. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty o rażącym naruszeniu art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82 ustawy z dnia 2 lipca 2004r., zaznaczając, że strona nie wskazała na czym miałyby polegać te nieprawidłowości.
Sąd zauważył, że – jak wynika z protokołu kontroli – czynności kontrolne zostały wykonane przez odpowiednio upoważnionych pracowników po okazaniu legitymacji służbowych oraz doręczeniu pracownikowi przedsiębiorcy prawidłowo wystawionego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli – zgodnie z wymogami art. 79a ust. 1, 6, 9 tej ustawy. Następnie poinformowano sprzedawczynię o jej prawach i obowiązkach w trakcie kontroli oraz uprawnieniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 79b ustawy). Sąd wskazał, że pracownik sklepu mógł być – stosownie do art. 80 ust. 5 ustawy – uznany za osobę, o której mowa w art. 97 K.c. a nadto, niezależnie od powyższego wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się w przypadkach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.).
Również zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 82 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Jakkolwiek zasadą jest zawiadamianie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 1 ustawy), to w przypadku gdy – tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy – przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy).
Sąd nie podzielił poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wyjaśniając, że zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Taka też sytuacja, zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę kasacyjną. Skarżąca Spółka zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie wskazały na jakiej podstawie prawnej organ "nakazał i zobowiązał właściciela sklepu do zabezpieczenia" produktów, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, w tym na celowe niestosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w toku prowadzonych czynności kontrolnych, będących podstawą wydanych decyzji, a także nieuzasadnienie zaistnienia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia mimo, że sąd powołuje się na tę okoliczność i traktuje ją tożsamo jak "uzasadnione podejrzenie zagrożenie zdrowia i życia"; b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że rozstrzygnięcia skarżonych decyzji są nieprecyzyjne, nie określają terminu ich obowiązywania oraz zobowiązują do nieznanych powołanej ustawie o państwowej inspekcji sanitarnej działań, polegających na "zobowiązaniu do zabezpieczenia produktów"; c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie zapewniły stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia; d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów sprzecznych z prawem, przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania oraz dowodów przeprowadzonych już po wydaniu decyzji I stopnia i podlegających z mocy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączeniu; - naruszenie prawa materialnego: a) art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i uznanie, że organ stosując powołany przepis był uprawniony do "nakazania i zobowiązania podmiotu do zabezpieczenia nowej partii produktów", mimo że powołany przepis daje jedynie prawo państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu do nakazania wstrzymania lub wycofania produktów, a nie do nakazania "zabezpieczenia nowej partii towaru", a także poprzez uznanie, że mimo braku określenia w rozstrzygnięciu, wbrew przepisowi, terminu obowiązywania nakazu nie naruszono prawa, gdyż z treści uzasadnienia decyzji II instancji termin ten można wyinterpretować;
b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, wyłącznie na podstawie opinii wydanej przez Narodowy Instytut Leków, która to opinia nie uwzględniała konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, a jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani sąd nie wykazali, stwierdzając za opinią, że produkty są środkami zastępczymi, należy także podnieść, że opinia
Narodowego Instytutu Leków została wydana po wydaniu skarżonej decyzji a do jej treści strona nie mogła się odnieść; c) art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, a organ kontrolny wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom ustawy nie wstrzymał prowadzenia dalszych czynności kontrolnych po złożeniu pisemnego zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu i złożeniu przez przedsiębiorcę sprzeciwu na czynności kontrolne, a następnie nie rozpatrzył - zgodnie z przepisami prawa - złożonego sprzeciwu, a także poprzez uznanie w sposób nieprawidłowy przez sąd, że nie może zastosować ww. przepisu i uczynić przedmiotem badania postępowania kontrolnego stanowiącego jedyny dowód w sprawie, gdyż jest to "inna sprawa administracyjna", a także poprzez błędne uznanie przez sąd, że przeprowadzenie kontroli w sposób rażąco sprzeczny z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej nie miało wpływu na wynik tej kontroli, mimo że gdyby stosowano przepisy prawa w ogóle kontrola nie byłaby wszczęta w dniu 10.01.2013 r.; d) art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji braku "bezpośredniego zagrożenia" a jedynie powoływanie się przez sąd i organy administracji na przesłankę podejrzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.
Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, wskazały dowody na których się oparły i dokonały ich oceny zgodnej z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodniona. Organy nadzoru sanitarnego ustaliły okoliczności sprawy mając na uwadze przeprowadzoną kontrolę i wyniki badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie.
Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli decyzji poddając ocenie również przeprowadzone postępowanie administracyjne. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja zawiera określenie terminu (18 miesięcy), który dotyczy wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów pod nazwą: Cząstka Boga Agni znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Aświn znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Daksza znad Indyjskich gór i doliny Gangesu i Cząstka Boga Djaus znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, a także nakazu zabezpieczenia tych produktów.
A zatem, skoro nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., to Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. i art. 75 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., nakazującej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taką możliwość przewiduje art. 10 § 2 k.p.a. stanowiąc, iż organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, albowiem sprawa wymagała szybkiego działania i załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W takim przypadku nie można skutecznie twierdzić, że organy wydały decyzję na podstawie dowodów sprzecznych z prawem.
Z uwagi na powyższe zarzuty przypomnieć też należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę. Organ II instancji nie może ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy postąpił zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i przy wydawaniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji uwzględnił dowody w postaci wyników badań pobranych prób produktów, przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie.
Z powyższych względów chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a i art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie też wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli – czynności kontrolne zostały wykonane przez odpowiednio upoważnionych pracowników po okazaniu legitymacji służbowych oraz doręczeniu pracownikowi przedsiębiorcy prawidłowo wystawionego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i poinformowano sprzedawczynię o jej prawach i obowiązkach w trakcie kontroli oraz uprawnieniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 79 a powyższej ustawy). Prawidłowo wyjaśnił też Sąd, iż w przypadku gdy – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy – przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy).
Podkreślić też należy, iż - z mocy art. 84 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przepisów art. 82 (zakaz podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy) i art. 83 tej ustawy (czas trwania kontroli) nie stosuje się wobec działalności przedsiębiorców w zakresie objętym nadzorem sanitarnym na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.) i ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa żywności.
Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Naruszenia tego przepisu przez Sąd strona upatruje w tym, iż uznano, że produkty objęte zaskarżoną decyzją są środkami zastępczymi wyłącznie na podstawie opinii wydanej przez Narodowy Instytut Leków.
Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że produkty: Cząstka Boga Agni znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Aświn znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Daksza znad Indyjskich gór i doliny Gangesu i Cząstka Boga Djaus znad Indyjskich gór i doliny Gangesu są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, lecz uznał, że organ nadzoru sanitarnego - wobec zachodzącego podejrzenia, że produkty te są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - miał podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263) w związku z art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012r. poz. 124).
Zgodnie z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.). Stosownie do art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.
Przez środek zastępczy w rozumieniu art. art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii rozumie się substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.
Podkreślić należy, iż dyspozycją przepisu art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii objęte są nie tylko środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 tej ustawy, ale i produkty, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi.
Tym samym dla wydania decyzji na podstawie art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r. poz. 124) wystarczające jest zaistnienie podejrzenia, że dany produkt jest środkiem zastępczym w rozumieniu art. 4 pkt 27 tej ustawy.
Takie podejrzenie zachodziło w przypadku wskazanych wyżej produktów. To dawało organom podstawę do zastosowania art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Nadto wyniki badań wykazały obecność w tych produktach substancji psychoaktywnych, tj. UR-144, pentedron, izopentedron, 3,4-DMMC, stanowiących analogi strukturalne substancji wymienionych w wykazach substancji odurzających i psychotropowych (załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu tej ustawy.
Na powyższe okoliczności zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Niezrozumiały jest w niniejszej sprawie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ stosując powołany przepis był uprawniony do "nakazania i zobowiązania podmiotu do zabezpieczenia nowej partii produktów". Zobowiązanie podmiotu do zabezpieczenia nowej partii produktów jest przedmiotem innej sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pod sygn. akt II SA/Ke 327/13 (skarga kasacyjna zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 2388/13).
Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.