Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2448/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2460/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. G. i A. G. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że A. G. i A. G. w skardze zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 27, art. 28, art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.);
2. 2. § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagalnego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);
3. 3. § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315);
4. 4. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284);
5. 5. postanowień Statutu Gminy W. z dnia 10 sierpnia 2010 r.;
6. 6. art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.).

Skarżący podnieśli, że Rada Gminy podczas sesji w dniu [...] lipca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. - rejon ul. P. gm. W. - w związku z wykryciem nieprawidłowości polegającej na nieuznaniu uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionych przez skarżących jako wniesionych po terminie, podczas gdy termin został zachowany. Następnie na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. został ponownie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. - rejon ul. P. gm. W.. Sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy uwag dotyczących planu został zawarty w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r., przy czym żadna z wniesionych uwag nie została uwzględniona.

Stanowi to naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Ponadto Rada Gminy W. nie zastosowała się do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszeniem zasad sporządzania studium bądź planu jest głosowanie nad "listą" uwag, a nie każdą z uwag z osobna do projektu planu miejscowego nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Rada naruszyła też § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagalnego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewykonanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza także przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Według oceny geologów teren przeznaczony pod rozbudowę cmentarza komunalnego w W.ie zlokalizowany jest w sposób mogący wywierać szkodliwy wpływ na otoczenie. Skarżący powołali się na opinię wskazującą na potencjalne zagrożenie skażania wód podziemnych, a co za tym idzie również wód Z., spowodowane rozkładem zwłok. Wprawdzie Gmina W. otrzymała zgodę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w decyzji z dnia [...] października 2014 r. na budowę cmentarza, jednak pod pewnymi warunkami zawartymi w tej decyzji. Zdaniem skarżących Gmina W. nie ma zamiaru zastosować się do tych wytycznych.

Skarżący podnieśli, że przedstawili władzom Gminy propozycję ugody polegającej na sprzedaży Gminie działek stanowiących ich własność, jednak w dniu 28 sierpnia 2014 r. Zastępca Wójta Gminy odmówił przyjęcia warunków opisywanej ugody. Skarżący zarzucili naruszenie przez Radę przepisów zawartych w Statucie Gminy W., co polegało na: 1. poinformowaniu radnych o tematyce posiedzenia komisji dopiero w czasie trwania sesji Rady Gminy tj. dnia [...] lipca 2014 r., a więc niezgodnie z § 67 ust. 2 Statutu;

1. 2. nie zawarciu w projekcie informacji o skutkach finansowych realizacji uchwały, co stanowi o naruszeniu § 49 ust 4 Statutu Gminy;
2. 3. niezastosowaniu się do § 31 Statutu Gminy, bowiem Przewodniczący podczas sesji Rady Gminy dnia [...] lipca 2014 r. nie zapytał, czy ktokolwiek chce wprowadzić zmiany do porządku obrad. Porządek przyjęto więc bez poprawek;
3. 4. niezastosowanie się do § 24 ust. 5 i 6 Statutu Gminy, albowiem zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad nie zostało podane do publicznej wiadomości ani na tablicach ogłoszeniowych w siedzibie Urzędu Gminy W. ani na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy W..

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Organ zauważył, że podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] lipca 2014 r. rozpatrywano odrębnie każdą z uwag do projektu planu, a następnie każdą z uwag poddano pod odrębne głosowanie radnych. Projekt planu zawierał prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy (określoną w § 11 pkt 1 w/w rozporządzenia) oraz prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy (określoną w § 11 pkt 2 ww. rozporządzenia). Prognozy takie znajdują się w dokumentacji przy procedurze planistycznej podmiotowego projektu planu miejscowego.

W dniu 7 maja 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie pozytywnie zaopiniował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zostały zachowane przepisy prawa określające procedurę uchwalenia planu. Dodatkowo po uchwaleniu spornej uchwały Wójt Gminy W., wypełniając wymóg określony w treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2011 r. Nr 118 poz. 687 ze zm.), wystąpił do Państwowego Inspektora Sanitarnego w L. o wyrażenie zgody na założenie cmentarza komunalnego, który decyzją z dnia [...] października 2014 r. wyraził taką zgodę. Rada wskazała, że zwołanie sesji w trybie pilnym na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ze względu na krótki termin w jakim posiedzenie rady musi się odbyć, wyłącza stosowanie przepisów dotyczących standardowego trybu i sposobu postępowania odnośnie posiedzeń komisji rady.

Projekt był znany wszystkim radnym i pozostawał w niezmienionej treści w stosunku do uchwały podejmowanej na poprzedniej sesji Rady Gminy. Jednak w niniejszym przypadku, zgodnie z zapisami Statutu nad proponowanym projektem uchwały, obradowała Komisja Rozwoju i Zagospodarowania Przestrzennego Rady Gminy W. w celu wydania opinii o przedłożonym projekcie. Odnosząc się do możliwości zmiany przyjętego uprzednio porządku obrad sesji Rady, jako naruszenia § 31 Statutu Gminy, Rada podniosła, że kwestionowaną uchwałę wprowadzono do porządku obrad wraz z dwoma innymi uchwałami już w trakcie sesji Rady. Zmiany porządku obrad można dokonać w każdym momencie trwania sesji, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnośnie nieuwzględnienia uwag skarżących Rada podniosła, że uwagi te dotyczyły "braku zgody", a także "stanowczego sprzeciwu" wobec przeznaczenia działki o nr [...] pod cmentarz komunalny.

Uwagi te zostały ujęte w wykazie uwag, stanowiącym załącznik do Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. Zostały także poddane pod rozstrzygnięcie Rady Gminy, czym oba organy wypełniły dyspozycję ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), dalej: p.p.s.a. W ocenie Sądu zapisy planu mają wpływ na wykonywanie prawa własności skarżących, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Skarżący są właścicielami działek oznaczonych numerami: [...] i [...] we wsi W.. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące budowy cmentarza komunalnego na działce nr [...] wpływają na zakres uprawnień skarżących wynikających z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) i mogą wpłynąć na wartość nieruchomości. Sąd przytoczył treść art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p., i stwierdził, że kontrola sądu administracyjnego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć, ale ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z treści art. 28 u.p.z.p. wynika, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie istotne naruszenie tego trybu.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 27 i 28 u.p.z.p. Sąd zauważył, że po podjęciu przez Radę Gminy W. uchwały o uchwaleniu planu stwierdzono, że do rozpatrywanych uwag powinno zostać zakwalifikowane dodatkowo pismo A. G. i A. G. z dnia 20 czerwca 2014 r. dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Wsi W. - rejon ul. P. gmina W., właścicieli działki nr [...]. Pismo to potraktowane zostało jako uwaga wniesiona z zachowaniem terminu. Dlatego podjęto decyzję o uchyleniu uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2014 r., ponownie rozpatrzono uwagi złożone do projektu planu i przedstawiono Radzie Gminy projekt planu do uchwalenia wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W ocenie Sądu Rada Gminy W. nie naruszyła zasad sporządzenia planu ani też w sposób istotny nie naruszyła trybu jego uchwalania. Wyłączną intencją, jaką kierowała się Rada, było ustosunkowanie się do uwag złożonych właśnie przez skarżących, w celu zachowania legalności całej procedury. Powtórzenie zaś tej procedury w całości lub znacznym zakresie uzależnione jest od zakresu zmian. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.

Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący głosowania nad listą uwag bez odniesienia się do każdej z nich, podnosząc, że z akt sprawy wynika, że podczas sesji Rady Gminy W. w dniu [...] lipca 2014 r. rozpatrywano odrębnie każdą z uwag do projektu planu, a następnie każdą z uwag poddano pod odrębne głosowanie radnych. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Przepisy te regulują bowiem sytuacje, w której gmina zobowiązana jest do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, ewentualnie do odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, w sytuacji, gdy uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana obniżają wartość nieruchomości.

Sąd podkreślił, że czym innym jest ocena legalności uchwały, a czym innym roszczenia kierowane do gminy w związku z subiektywną oceną obniżenia wartości nieruchomości właścicieli nieruchomości i niezadowolenia z powodu niezawarcia odpowiedniego porozumienia cywilnoprawnego. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284).

Sąd podkreślił, że w dniu 7 maja 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie pozytywnie zaopiniował projekt planu, a po podjęciu uchwały Państwowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] października 2014 r. wyraził zgodę na założenie cmentarza komunalnego. Ewentualne niewykonanie ww. decyzji może skutkować wszczęciem odpowiedniego postępowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagalnego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) Sąd wskazał, że projekt uchwały zawierał zarówno prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., jak i prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy.

Zdaniem Sądu Rada nie naruszyła przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani Statutu Gminy W.. Uzasadnione było zwołanie w niniejszej sprawie sesji w trybie pilnym na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ze względu na krótki termin w jakim posiedzenie rady musiało się odbyć. Organ zachował także szczegółowe zapisy Statutu, a w szczególności § 52 ust. 3 oraz § 41 ust. 1 Statutu. Sąd podzielił stanowisko organu, że zmiany porządku obrad można dokonać w każdym momencie trwania sesji, o ile zachowana zostanie odpowiednia procedura, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej A. G. i A. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. I. przepisów postępowania sadowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. polegające na pominięciu przy wyrokowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnych uchybień podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy W., co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na którym oparty został zaskarżony wyrok Sądu I instancji;
3. 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. polegające na niezbadaniu przez Sąd I instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na którym oparty został zaskarżony wyrok sądu I instancji;
4. 3. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego.
5. II. przepisów prawa materialnego, tj.:
6. 1. art. 27 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istniała konieczność ponowienia przez Radę Gminy W. procedury planistycznej podczas dokonywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
7. 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną, wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy W. nie naruszyła ani zasad sporządzania planu ani też w sposób istotny nie naruszyła trybu jego uchwalania, a także przyjęcie, że opisane w skardze naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało nieważnością uchwały;
8. 3. postanowień Statutu Gminy W. z dnia 10 sierpnia 2010 r.: § 67 ust. 2, § 49 ust. 4, § 31, § 24 ust. 5 i 6 poprzez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego;
9. 4. art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów wymienionej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pozytywna opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego w Warszawie oraz wydana po podjęciu zaskarżonej uchwały decyzja Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w L. z dnia [...] października 2014 r., wyrażająca zgodę na budowę cmentarza komunalnego, zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z treści dokumentu pn. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. - rejon ul. P. i gm. W.. Prognoza oddziaływania na środowisko, budowa cmentarza we wskazanym miejscu niesie za sobą ryzyko skażenia wód podziemnych, a co za tym idzie również wód Z., spowodowanym rozkładem zwłok. Rada Gminy W. naruszyła § 1 i § 2 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Podkreślono, że Gmina W. otrzymała zgodę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na budowę cmentarza komunalnego wyrażoną w decyzji z dnia [...] października 2014 r. pod następującymi warunkami: 1. "Teren cmentarza należy przygotować poprzez nawiezienie oraz zagęszczenie gruntu do poziomu zapewniającego utrzymanie zwierciadła wody gruntowej na głębokości nie wyższej niż 2,5 m. poniżej poziomu terenu. Ziemia użyta do podniesienia terenu musi być przepuszczalna i bez zawartości węglanu wapnia".

2. "Warunkiem przystąpienia do użytkowania jest przygotowanie terenu cmentarza w sposób gwarantujący dotrzymanie parametrów zgodnych z rozporządzeniem określającym, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej oraz zapewnienie monitoringu poziomu występowania wód gruntowych". Natomiast Gmina W. nie ma zamiaru zastosować się do tych wytycznych. Ponadto powyższa decyzja PPIS została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z pominięcie słusznego interesu obywateli. Według skarżących, głosowanie nad listą uwag do planu przebiegło z naruszeniem prawa, ponieważ radni Rady Gminy W. głosowali nad całą listą wniesionych uwag, a nie nad każdą z nich oddzielnie. Podniesiono, że Sąd pominął kluczowy dowód, jakim jest "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. - rejon ul. P. gm. W.. Prognoza oddziaływania na środowisko". Z analizy tej, sporządzonej przez mgr inż. arch. K. C. z Okręgowej Izby Urbanistów w W. wynika, że należy liczyć się ze skażeniem wód Z. w związku z rozkładem zwłok. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu, iż nie każde naruszenie zasad oraz trybu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały. Zdaniem skarżących naruszenie trybu sporządzania planu polegające na głosowaniu nad listą uwag, a nie każdą z osobna przyniosło skutek w postaci naruszenia podstawowego prawa rzeczowego skarżących. Takie uchybienie zatem winno skutkować nieważnością uchwały w całości lub w części. Zdaniem skarżących nie istniał żaden logiczny powód, dla którego zwołanie sesji w trybie pilnym uznać można było za uzasadnione. Interpretacja Sądu I instancji polegająca na wskazaniu, iż uzasadnione było zwołanie sesji w trybie nagłym ze względu na krótki termin, w jakim posiedzenie Rady musiało się odbyć jest błędna i stanowi naruszenie § 67 ust 2 Statutu. Ponadto naruszony został art. 20 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą był Wójt Gminy W.. Zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. "w sprawie ponownego rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w imieniu Wójta podpisał jego zastępca. Podczas nadzwyczajnej sesji Rady Gminy W. wprowadzono zmiany w porządku obrad. Podczas sesji wnioskodawca, czyli Wójt był nieobecny, w związku z tym nie mógł udzielić zgody na zmianę porządku obrad. Natomiast zastępca Wójta nie przedstawił pełnomocnictwa udzielonego mu przez Wójta. Sąd ustalił zatem wadliwie stan faktyczny poprzez błędną interpretację § 49 ust 4 Statutu Gminy W.. Sąd dokonał błędnej interpretacji § 31 Statutu Gminy W. wskazując, iż nie został on naruszony. Tymczasem Przewodniczący podczas sesji Rady Gminy dnia [...] lipca 2014 r. nie zapytał, czy ktokolwiek chce wprowadzić zmiany do porządku obrad. Skutkiem zaniechania przewodniczącego był fakt, iż porządek przyjęto bez poprawek. Sąd nie odniósł się do zarzutu polegającego na naruszeniu przez organ § 24 ust 5 i ust 6 Statutu. Sąd odniósł się jedynie w sposób ogólnikowy do postanowień Statutu wskazując, iż nie zostały one naruszone. Sąd błędnie zinterpretował wymieniony przepis, który zdaniem skarżących został naruszony.

Rada Gminy W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnik wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym – art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647- w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W procedurze planistycznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania.

Nadto, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do skargi wniesionej na akt prawa miejscowego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do takich aktów zastosowanie znajduje przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skoro przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie to tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 27 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istniała konieczność ponowienia przez Radę Gminy W. procedury planistycznej podczas dokonywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tymczasem przedmiotem skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji nie była uchwała w sprawie zmiany studium lub planu miejscowego, lecz uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. – rejon ul. P. gm. W.. Z tych względów przepis art. 27 u.p.z.p. nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania i Sąd pierwszej instancji nie oceniał zatem jego stosowania.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną, wykładnię i przyjęcie, że Rada nie naruszyła ani zasad sporządzania planu ani też w sposób istotny nie naruszyła trybu jego uchwalania. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego podkreślić należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Wskazanie zaś art. 28 bez powiązania tego przepisu z jakimkolwiek przepisem nakazującym organom gminy dokonanie określonych czynności w toku procedury planistycznej nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku.

Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 28 u.p.z.p., lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu. W niniejszej sprawie nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania.

W szczególności w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia żadnej z jednostek redakcyjnych art. 19 i art. 20 tej ustawy – tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 19 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian – ust.

1. 1. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą - ust.
2. 2. Jak zaś stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a postawione w niej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wyciąg z protokołu Nr [...] z sesji Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2014r. jednoznacznie wskazuje, że nie miało miejsca ogólne, wspólne rozpatrzenie wszystkich uwag. Poszczególne uwagi zostały rozpatrzone indywidualnie. Każdą uwagę przedstawiono odrębnie i nad każdą uwagą Rada głosowała odrębnie. W protokole odnotowano wyniki głosowania nad poszczególnymi uwagami, w tym nad uwagą A. G. i A. G..

Nadto, wprawdzie A. G. nie był nieobecny na powyższej sesji Rady (z uwagi na stan zdrowia) lecz była obecna jego córka – K. Z., która zabrała głos na sesji. Wskazać też należy, iż A. G. i A. G. nie wnieśli skargi na uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r., ani w niniejszej skardze kasacyjnej nie postawili zarzutów powiązanych z tą uchwałą. Należy także zauważyć, że przedstawione na sesji Rady w dniu [...] lipca 2014r. uwagi nie zostały uwzględnione, a zatem nie doprowadziły do jakiejkolwiek zmiany projektu planu. W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba i konieczność ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do dokonania zmian projektu planu, gdyż takich zmian nie dokonano.

Strona skarżąca jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazała naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g. Stosownie do tego przepisu do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1a, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.

Przypomnieć należy, iż organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 11a ust. 1 u.s.g. Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę (art. 26a ust. 1). Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy - art. 33 ust.

1. 1. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4 u.s.g.).

Na sesji Rady w dniu [...] lipca 2014r. obecny był zastępca wójta, który wyraził zgodę na zmianę porządku obrad. W takiej sytuacji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 20 ust. 4 u.s.g.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni § 67 ust. 2, § 49 ust. 4, § 31, § 24 ust. 5 i 6 Statutu Gminy W. z dnia 10 sierpnia 2010 r. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

/[l