Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1812/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. G. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (pkt 1), stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2), stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4), zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz D. G,. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z 18 lipca 2019 r. D. G. wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie w terminie jego odwołania złożonego od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. (znak [...]) odmawiającej skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Sąd wyjaśnił ponadto, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skarżący złożył osobiście w dniu 1 marca 2019 r. odwołanie w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...]. Pismem z 7 marca 2019 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie do organu II instancji. Pismem z 29 kwietnia 2019 r. cudzoziemiec wniósł o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów, a pismem z 3 czerwca 2019 r. następny dowód w postaci deklaracji podatkowej PIT-11. Dalej 4 lipca 2019 r. został złożony następny dokument, jaką jest polisa ubezpieczeniowa.
W konsekwencji cudzoziemiec pismem z 30 maja 2019 r. złożył ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu - na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ odwoławczy od chwili wpływu ponaglenia nie podjął żadnej czynności, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do 16 czerwca 2022 r.
Sąd zaznaczył, że skoro odwołanie skarżącego od decyzji odmawiającej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynęło do organu II instancji w dniu 11 marca 2019 r., to jednomiesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem 11 kwietnia 2019 r. Przed upływem tego terminu organ powinien załatwić sprawę, albo - zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie tego odwołania do dnia wydania decyzji, co miało miejsce 30 sierpnia 2019 r. Nie wyznaczył także dodatkowego terminu na załatwienie sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy pozostawał w bezczynności przez okres niewiele ponad 4 miesiące.
Jednocześnie nie wystąpiły przesłanki, aby od terminu procedowania odliczyć jakiekolwiek terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Jak ocenił Sąd I instancji, organ rozpatrywał odwołanie długo, nie podejmując czynności przez okres ponad 4 miesięcy, z oczywistym przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Stan bezczynności istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi (19 lipca 2019 r. - data złożenia skargi na biurze podawczym w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców), ale ustał po jej wniesieniu, przed dniem wydania wyroku (11 marca 2020 r.). W sytuacji - gdy zarzucany stan bezczynności ustaje po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd - to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być więc znaczne i nieprzekraczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Jak zaznaczył Sąd I instancji stan bezczynności trwał w miesiącu kwietniu, maju, czerwcu, lipcu i częściowo sierpniu 2019 r. Prawdą jest, że w tym czasie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania, jak również nie podjął żadnej czynności w sprawie. W decyzji dokonał oceny zgromadzonego uprzednio materiału dowodowego i uznał, że sprawa może zostać merytorycznie rozpoznana wobec złożenia przez cudzoziemca wymaganych dokumentów. W konsekwencji wydał decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W sposób oczywisty postępowanie organu nie nosi cech unikania podjęcia decyzji lub lekceważenia procesowych uprawnień strony. Z tego względu Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił także, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie bezczynność nie ma charakteru rażącego i jest wynikiem szeregu okoliczności, które powodują naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wniosek skarżącego został zatem oddalony.
W skardze kasacyjnej D. G. zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 3 i 4 zarzucając mu naruszenie:
- - art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w pozostałym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej.
Skarżący kasacynie wniósł o uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w zwłoce w działaniu, uchybiając w prowadzonym postępowaniu przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowiło podstawę do złożenia skargi na bezczynność i przyznania skarżącemu określonej w petituum skargi sumy pieniężnej. Szef Urzędu miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie nie dłużej niż w terminie jednego miesiąca od wniesienia odwołania. Analiza czynności dokonywanych przez organ, a właściwie ich braku, uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej. Organ przedłużył postępowanie o ponad rok. Działania organu były w sposób oczywisty nieusprawiedliwione. Wzrost liczby spraw prowadzonych przez organ jak również braki kadrowe organu, nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać bezczynności w prowadzeniu postępowania.
Suma pieniężna, która winna być przyznana Skarżącemu, w rzeczywisty sposób powinna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności czy też przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Powyższa okoliczność nie może mieć jednak charakteru dominującego w stosunku do uszczerbku poniesionego przez skarżącego i do rozmiarów bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przyznanie sumy pieniężnej od organu ma mieć również charakter dyscyplinujący organ i wymusić na nim wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości. Brak jest natomiast jakiejkolwiek możliwości zdyscyplinowania organu w sytuacji, w której organ ma zapłacić symboliczną sumę pieniężną lub nie został zobowiązany do zapłacenia żadnej sumy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części stwierdzającej, że bezczynność nie miała charakteru rażącego oraz w części oddalającej skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu I instancji, iż stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18, LEX nr 2616948; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, LEX nr 2721436; 18 lipca 2019 r., II OSK 533/19, LEX nr 2720394). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18, LEX nr 2687200; 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, LEX nr 2689402).
Organ nie podejmował niezbędnych czynności w okresie od kwietnia do sierpnia 2019 r., jednak oceniając charakter bezczynności nie można tracić z pola widzenia, że niedochowanie terminu rozpoznania sprawy wynikało ze znaczącego wpływu spraw, co szczegółowo zostało przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe), nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16, LEX nr 2297765; 12 stycznia 2017 r., I OSK 675/16, LEX nr 2227107). Powyższe stanowisko nie oznacza jednak, że okoliczności te nie mogą mieć wpływu na ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności.
Należy mieć bowiem na uwadze, że ocena czy bezczynność lub przewlekłość postępowania wiąże się z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych danych liczbowych obrazujących liczbę rozpatrywanych spraw wynika, że pomimo podjętych działań naprawczych nie było możliwe radykalne skrócenie terminów prowadzenia postępowań. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu I instancji, że mimo bezczynności organ nie naruszył prawa w sposób rażący.
Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego kasacyjnie dotyczącego oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej.
Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17, LEX nr 2456010; z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19, LEX nr 2727910).
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do orzeczenia o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Stwierdzona w zaskarżonym wyroku bezczynności nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjniej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji mogącej podważyć stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Trafnie Sąd I instancji zauważył też, że w dniu orzekania odwołanie zostało już rozpatrzone. Zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej został uzasadniony ogólnikowo. Również w skardze kasacyjnej jej autor jedynie ogólnie wskazuje, że kwota pieniężna powinna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności, nie przybliżając okoliczności mających przemawiać za przyznaniem kwoty pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.