Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 245/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 650/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2019 r., nr KOA 3821/Ar/17, dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżył wyrok Sądu I instancji i zarzucił naruszenie:

1. - art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki określone ww. przepisem, co w rezultacie skutkowało odmową wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], gm. Konstancin-Jeziorna;
2. - art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone ww. przepisem, co w rezultacie skutkowało odmową wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], gm. Konstancin-Jeziorna;
3. - art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo, że organy te bezpodstawnie przyjęły, że brak jest możliwości wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], gm. Konstancin-Jeziorna;
4. - art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu administracyjnego pomimo, że organy te bezpodstawnie przyjęły, że brak jest możliwości wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], gm. Konstancin-Jeziorna.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić należy, że w świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to niezwykle istotna kwestia, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazał ogólnie na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Nie jest dopuszczalne pakietowe formułowanie zarzutu w odniesieniu do przepisów prawa o rozbudowanej i zróżnicowanej treści normatywnej, jaką posiada art. 61 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie przedstawił rozwinięcia tak postawionego zarzutu.

Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd I instancji spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. bowiem nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja stanowi działkę rolną, która podlega ochronie przewidzianej u.o.g.r.l. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stanowi zaś, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

1. 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
2. 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
3. 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. "(...) nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" (zob. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1069/20, LEX nr 3100254).

Sąd I instancji słusznie wskazał, że z przeprowadzonego przez organ I instancji dowodu w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działka nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy. Z załącznika nr 3 do decyzji Burmistrza Gminy Konstancin- Jeziorna nr 46/2017 r., z 11 października 2017 r. wynika, że działka inwestycyjna nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zwarta zabudowa to bowiem nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 m. Tymczasem w analizowanym obszarze występuje zgrupowanie 4 budynków, nie zaś 5, wyłączeniu bowiem podlega budynek dawnej szkoły na działce nr ew. [...] jako budynek o funkcji wyłącznie gospodarczej. Pozostałe natomiast budynki znajdujące się na działce nr [...],[...],[...] i [...] tworzą zgrupowanie. Stan zagospodarowania zastany w analizowanym obszarze jest na tyle niewykształcony, jeśli chodzi o występującą zabudowę mieszkaniową, że nie pozwala na stwierdzenie, aby występowała w tym terenie zwarta zabudowa.

Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 a pkt 4 u.o.g.r.l. wymagane jest, aby powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych do zainwestowania nie przekraczała 0,5 ha. Tymczasem działka, na której planowana była inwestycja obejmuje obszar 0,96 ha.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.