Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 643/11 oddalił skargę Archidiecezji P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr: [...] w przedmiocie zwrotu wniosku.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1956 r. nr [...] wywłaszczyło nieruchomości położone w P. przy ul. [...] wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, stanowiące własność nominalną ks. prał. C. P., a obejmujące parcele nr: [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...].
W następstwie przeprowadzonego na wniosek Archidiecezji P. (następcy prawnego ks. prał. C. P.) postępowania nadzorczego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] marca 1956 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1956 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], a wniesioną na tą decyzję skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 900/07.
Archidiecezja P. wnioskiem z dnia 17 grudnia 2009 r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o przyznanie, w trybie art. 160 k.p.a., odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami wywłaszczeniowymi z 1956 r. w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia 23 marca 2007 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił powyższy wniosek Archidiecezji P., wskazując, iż w obecnym stanie prawnym wobec uchylenia art. 160 k.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr162, poz. 1692) do odszkodowań za szkody wyrządzone niezgodną z prawem decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzona została po tej dacie, ma zastosowanie wyłącznie art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego. Tym samym właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie jest sąd powszechny.
W następstwie rozpoznania złożonego przez Archidiecezję P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2010 r.
Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury, Archidiecezja P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 66 § 3 w zw. z art. 160 k.p.a., w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
Pismem procesowym z dnia 19 kwietnia 2011 r. Archidiecezja P. wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r.Nr 36, poz. 175 ze zm.) oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzono po tym dniu, nakazuje stosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. ograniczając w ten sposób odszkodowanie do wysokości rzeczywistej szkody (damnum emergens), w przypadku gdy ostateczna wadliwa decyzja administracyjna wydana została przed dniem wejścia w życie Konstytucji, chociażby utrata korzyści (lucrum cesans) nastąpiła już po wejściu w życie Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sprawa objęta żądaniem strony podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że właściwy do rozpatrzenia wniosku Archidiecezji P. o odszkodowanie jest sąd powszechny. Ponadto Sąd podzielił stanowisko zawarte w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP/112/10 stwierdzającej, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i § 5 art. 160 k.p.a., a więc ta część przepisu, która określała tryb dochodzenia roszczeń. Odszkodowania te od dnia 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Żadne bowiem racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają, zdaniem Sądu Najwyższego, za dalszym stosowaniem tych unormowań, nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu.
Sąd Wojewódzki podzielił powyższy pogląd. Sąd stwierdził ponadto, że nie budzi wątpliwości, iż sprawa odszkodowanie za szkody wyrządzone wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i jako taka, wobec uchylenia z dniem 1 września 2004 r. uregulowania szczególnego jakim był 160 k.p.a., podlega ona rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. To zaś wyklucza rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, że materialnoprawną podstawę roszczeń oraz termin ich przedawnienia oceniać należy przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a.
W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu skutecznie zarzucić Ministrowi Infrastruktury, że orzekając o zwrocie podania Archidiecezji P., naruszył on art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a. i art. 5 ustawy nowelizującej.
Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, w zakresie określonym we wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ewentualna odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na zaproponowane pytanie prawne pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą, a tym samym nie ma ona dla jej rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. Przedmiotem rozpoznania Sądu nie była bowiem sprawa odszkodowania i jego wymiaru, ale wyłącznie sama sprawa zwrotu podania. Tymczasem przyczyny, w których strona dopatruje się niekonstytucyjności tego przepisu, wynikać mają z niedopuszczalnego jej zdaniem ograniczenia wysokości dochodzonego odszkodowania.
W tym stanie rzeczy brak jest zdaniem Sądu podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 193 Konstytucji RP i wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z proponowanym przez stronę pytaniem prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Archidiecezja P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 160 § 4 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą ich wykładnię,
- 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw w zw. z art. 160 § 4 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał samodzielnej wykładni budzących wątpliwości przepisów art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. oraz art. 160 k.p.a. W tym zakresie Sąd powołał się bezkrytycznie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP112/10. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że zdarzeniem prawnym w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej jest wydanie pierwotnej decyzji z naruszeniem prawa (co w niniejszej sprawie miało miejsce w 1956 r.), to jednak przepis ten w żaden sposób nie ogranicza stosowania art. 160 k.p.a. wyłącznie do § 1,2,3 i 6. Brak jest jakichkolwiek podstaw normatywnych do takiego selektywnego stosowania art. 160 k.p.a., co zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Jeżeli ustawodawca chciałby wyłączyć stosowanie art. 160 § 4 i 5 k.p.a. to musiałby to wyraźnie zaznaczyć w treści tego przepisu.
Zatem Sąd I instancji, powołując się na wskazaną uchwałę, przyjął niedopuszczalną, prawotwórczą wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. w zw. z art. 160 k.p.a. Uchylenie określonych przepisów bądź ich poszczególnych jednostek redakcyjnych należy bowiem do ustawodawcy nie zaś do sądów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz w istocie sprowadzały się do obrazy przepisów prawa materialnego. Podnoszony bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany został z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, których – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wykładnia została dokonana w sposób niewłaściwy przez Sąd I instancji.
Zarzut naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. określający sposób rozstrzygnięcia organów administracji przez zwrot wniosku jest konsekwencją wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. Przypomnieć należy, że ustawą tą zostały dokonane zmiany zarówno w kodeksie cywilnym, jak również w kodeksie postępowania administracyjnego. Mocą art. 1 ust. 2 został dodany do art. 417 kodeksu cywilnego art. 4171 i art. 4172. Art. 417 1 § 2 kodeksu cywilnego przewiduje, możliwość żądania naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji po stwierdzeniu ich niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu. Odnosi się to również do przypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Równocześnie mocą art. 2 pkt 2 wymienionej powyżej ustawy nowelizującej skreślony został art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego. W intertemporalnym przepisie art. 5 ustawy nowelizującej ustawodawca jednakże postanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się m.in. przepisy art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zapis ten wywołał spory w orzecznictwie dotyczące rozumienia pojęcia " zdarzenia i stany prawne". Rozważano, czy jako " zdarzenie" decydujące o właściwości w sprawie odszkodowania należy przyjąć datę wydania wadliwej decyzji, czy też datę wydania decyzji stwierdzającej nieważność tej wadliwiej decyzji. Pozostaje to w ścisłym związku z ustaleniem właściwego podmiotu do rozpoznania żądania odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, że zdarzeniem, o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej z 2004 r. jest data wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. Za takim stanowiskiem przemawia to, że stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji jest niezbędną i konieczną przesłanką do dochodzenia odszkodowania. Dopóki nie zostanie stwierdzona nieważność wadliwej decyzji, to decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania legalności i nie może być mowy o możliwości dochodzenia odszkodowania. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Jest ona pierwszym zdarzeniem prawnym, lecz dopiero kolejne zdarzenie prawne orzeczenie o nieważności kwestionowanej decyzji jest tym zdarzeniem prawnym, które stwarza możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego nie ma możliwości uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, gdyż nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Stanowisko to koresponduje z aktualną linią orzeczniczą sądów powszechnych, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analogiczny pogląd został wyrażony w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. III CZP 112/10, publ. OSNC 2011/7-8/75, jak również w załączonym przez stronę skarżącą do akt sprawy, wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I C 2282/08/5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentacją dotyczącą omawianej kwestii zawartą we wskazanej uchwale Sądu Najwyższego, jak również w uzasadnieniu dołączonego do akt sprawy wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przedstawił własne stanowisko w kwestii interpretacji art. 5 ustawy nowelizującej z 2004 r. wzmacniając je argumentacją zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. oraz przywołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej wywodów dotyczących zakresu odszkodowania zauważyć należy, że zagadnienie to nie dotyczy niniejszej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie organu o zwrocie wniosku z uwagi na właściwość sądu powszechnego wydane w trybie art. 66 § 3 k.p.a., nie zaś decyzja w przedmiocie odszkodowania.
W rozpoznawanej sprawie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1956 r. o wywłaszczeniu. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Zatem decyzja nadzorcza została wydana po 1 września 2004 r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Powoduje to, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, że rozpoznanie żądania skarżącej Archidiecezji.P o odszkodowanie z tytułu stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu należy do właściwości sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Czyni to niezasadnymi zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.