Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 438/13 oddalił skargę M. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 29 stycznia 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wezwał Radę Powiatu w N. do podjęcia w terminie 30 dni od otrzymania wezwania uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. T. Wojewoda, z uwagi na to, że Rada Powiatu uchwały takiej nie podjęła, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu 21 marca 2013 r. na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako "Ordynacja wyborcza") w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w N. M. T. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał, że prawomocnym wyrokiem sądu M. T. skazany został na karę grzywny za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
Tym samym utracił on prawo wybieralności czego skutkiem jest wygaśnięcie mandatu radnego. Ze względu na to, że Rada Powiatu w N. uchwały takiej nie podjęła Wojewoda stwierdził wygaśnięcie tego mandatu zarządzeniem zastępczym.
Skargę na powyższe zarządzenie złożył M. T. zarzucając naruszenie art. 85a ust. 2 o samorządzie powiatowym, art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 16 ust. 2a Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w dniu 1 marca 2012 r. to jest wówczas, gdy uprawomocnił się wyrok skazujący skarżącego na karę grzywny obowiązywały przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy. Zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego do utraty mandatu radnego nie jest wystarczające skazanie za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, konieczne jest jeszcze orzeczenie kary pozbawienia wolności, skarżącemu zaś sąd wymierzył karę grzywny. Wojewoda w ocenie skarżącego nie mógł zastosować "starych" przepisów skoro brak było delegacji ustawowej w przepisach wprowadzających Kodeks wyborczy. Wiadomym jest również skarżącemu, że w analogicznej sytuacji Wojewoda zajął odmienne stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że istnieje możliwość stosowania "starego prawa", gdy to wynika z woli ustawodawcy poprzez wprowadzenie przepisów przejściowych na to zezwalających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając skargę za zasadną wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego powiatu wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, dalej w skrócie jako "ustawa wprowadzająca") oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.). Na mocy art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą.
Jednocześnie w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym jej stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 i art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 w sprawie K 9/11, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy.
Sąd I instancji wskazał, że przepis ten należy odnosić, do wyborów samorządowych kadencji trwającej już od 2010r. Z porównania brzmienia tych dwóch norm, zdaniem Sądu I instancji wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. W związku z tym, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Wojewoda prawidłowo rozstrzygnął o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, które to przepisy wskazują na to, że prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, natomiast wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek utraty prawa wybieralności.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, która w wyjaśnieniu z dnia 28 listopada 2011r. dotyczącym zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014 wskazała, że stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy i które do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest związany stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, jednak podziela je w rozpoznawanej sprawie. Zanim bowiem dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających musi być uwolniony mandat, jak w niniejszej sprawie, wskutek zarządzenia zastępczego wydanego po uprawomocnieniu się wyroku skazującego. W ocenie Sądu I instancji zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych.
Sąd I instancji wskazał, że powyższe stanowisko znalazło pełne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1501/12, gdzie Sąd stwierdził, że skoro do wyborów stosuje się prawo dotychczasowe to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Taka systemowa i funkcjonalna wykładnia prowadzi do zagwarantowania spójności i jednolitości reżimu wyborczego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji.
Sąd I instancji podał, że podobnie w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1305/12 (LEX nr 1216722) stwierdził, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy w innej sprawie organ zajmował odmienne stanowisko, kwestia ta po prostu pozostaje poza zakresem tej sprawy i nie może w żaden sposób wpływać na jej rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. T. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania a w szczególności art. 141 oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, bądź też odniesienie się do nich w sposób lakoniczny jak również przyjęcie, że zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego,
- - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw, art. 16 ust. 2a przepisów wprowadzających kodeks wyborczy poprzez przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wygaszenie mandatu radnego skarżącemu.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd nie odniósł się w treści uzasadnienia orzeczenia tak do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu w kwestii prawidłowości doręczenia zarządzenia zastępczego jak i do kwestii wniosku o wstrzymanie jego wykonania.
Ponadto wskazał, że skoro do pozbawienia mandatu skarżącego wystarczała "jasna i klarowna redakcja" ust. 3 w art. 16, to po co nowelizacja ustawy wprowadzającej po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i dodanie ust. 2a w art.
- 16. Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego Wojewoda Warmińsko Mazurski wprowadził nowy przepis do podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002r. Nr 150, poz.1270 ze zm, dalej p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.
Na wstępie rozważenia wymagały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa procesowego.
I tak zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. uznać należało za chybiony. Po pierwsze wskazać należy, że skarżący formułując zarzut w oparciu o ww przepis prawa powinien wskazać, jakie konkretnie naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, czy dotyczące § 1, 2, 3 czy 4 powyższego przepisu. Z uwagi na to, że nie można zarzucić Sądowi I instancji braku sporządzenia uzasadnienia w terminie (§ 1 art. 141 p.p.s.a.), dokonania tego uzasadnienia na wniosek (§ 2 art. 141 p.p.s.a.), czy odmowy sporządzenia uzasadnienia wyroku (§ 3 art. 141 p.p.s.a.), prawdopodobnym jest, że skarżący usiłował zarzucić naruszenia § 4 art. 141 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący. Nie odniesienie się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez skarżącego kwestii niewłaściwego doręczenia zaskarżonego aktu oraz przyczyn nierozpoznania wniosku o wstrzymanie nie czyni niemożliwym dokonania z tego powodu oceny instancyjnej wyroku sądu I instancji.
Decydującym w tym względzie jest iż doręczenie rzeczywiście nastąpiło i to do rąk adresata. Jeżeli orzeczenie organu administracji zostało doręczone, nawet nieprawidłowo tj. z naruszeniem norm zawartych w art. 40 kpa, to nie można twierdzić, że nie weszło do obrotu prawnego.
W tej sytuacji złożony od niego środek zaskarżenia podlegał rozpoznaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013r).
Także wskazywany fakt nierozpoznana wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu również nie mógł mieć wpływu na ocenę jego legalności, do której sąd i instancji był zobowiązany i którą zawarł w kwestionowanym uzasadnieniu.
Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., który skarżący upatruje w brakach uzasadnienia wyroku tj. w zaniechaniu odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, lakoniczności zawartych w nim wywodów, przyjęcia zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu.
Przepis art. 134§1p.p.s.a. zawiera w istocie nakaz skierowany do sądu, by rozstrzygał sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wskazywane wadliwości uzasadnienia w żadnym razie nie mogą stanowić o naruszeniu tej normy. Identycznie ocenić należy sformułowanie w zakresie wadliwego przyjęcia wygaśnięcia mandatu radnego.
Brak rozwinięcia uzasadnienia tego zarzutu praktycznie uniemożliwia zrozumienie na czym zdaniem skarżącego kasacyjnie polegało naruszenie wskazywanej normy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa. Nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Przystępując do oceny zarzutów prawa materialnego wskazać należy na jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, jaką jest utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów. Zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdzało wygaśnięcie mandatu radnego powiatu wybranego na kadencję trwającą w latach 2010-2014. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji wybory na kadencję 2010-2014 zostały przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, która obowiązywała jeszcze w 2010 r. ustawa ta została derogowana w art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. –Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113) oraz ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Ustawodawca przewidział jednak w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, że będzie ona miała w dalszym ciągu zastosowanie do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji w czasie, której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy.
Treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, nie budzi wątpliwości. Przepisy te stanowią wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, przepisy te stosuje się również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji. Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza.
Nieuprawniona byłaby wykładnia przepisów prawa prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się przepisy nowe.
Powołując się zatem na powyższe oraz ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd (por. wyrok NSA z 25.04.2012 r., sygn. akt II OSK 304/12; wyrok NSA z 13.08.2013 r., sygn. akt II OSK 1506/13, CBOSA), wskazać należy, że ponieważ skarżący został wybrany do rady powiatu na kadencję mającą trwać w latach 2010-2014, to podstawę prawną wygaśnięcia jego mandatu stanowią przepisy ordynacji wyborczej. Potwierdzeniem dla takiego stanowiska jest także dokonanie nowelizacji przepisu art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2012 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (DZ. U. Nr 21, poz. 113 ze zmianami), zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (to jest Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 16a ustawy wprowadzającej stanowił właściwą podstawę wydanego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia [...] marca 2013 r., skoro przepis powyższy obowiązywał od dnia 27 grudnia 2012 r. i jak wcześniej wywiedziono, stanowi jedynie potwierdzenie dotychczasowej linii orzeczniczej.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby, karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwała rady nie ma tylko charakteru deklaratoryjnego, choć podstawowe znaczenie ma prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające fakt ukarania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W rozpoznawanej sprawie podstawę dla stwierdzenia utraty prawa wybieralności stanowił wyrok Sądu Rejonowego w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 29 listopada 2011 r., uznający oskarżonego winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 kk, który uprawomocnił się w dniu 1 marca 2012 r.
Niepodjęcie przez Radę Powiatu w N. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego M. T., stanowiło podstawę do wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, na podstawie art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym. Ratio legis tego przepisu, polega na stworzeniu przez prawodawcę możliwości przeciwdziałania nielegalnemu postępowaniu rady, polegającemu na niepodejmowaniu uchwały o stosownej treści, mimo jasno i jednoznacznie sformułowanemu obowiązkowi, wynikającemu z art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej.
W świetle powyższych rozważań za niezasadny uznać należało zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 85a ust.2 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym, art. 7 ust.2 pkt.1 i art. 190 ust.1pkt.3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw, art. 16 ust.2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r, przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy.
W tym stanie rzeczy za nie budzącą wątpliwości co do swej prawidłowości uznać należało dokonaną przez sąd I instancji kontrolę zarządzenia zastępczego Wojewody Mazursko Warmińskiego z dnia [...]marca 2013r.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt.1 p.p.s.a.