Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2944/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. J. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr... w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 18 czerwca 2018 r., nr... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690), orzekająca o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy.
Sąd argumentował, że ustawa w art. 4 jednoznacznie wskazuje, że o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych mogą ubiegać się tylko takie osoby które nie były pracownikami, funkcjonariuszami lub żołnierzami organów bezpieczeństwa państwa i co do których nie zachowały się dokumenty w IPN wytworzone przez tę osobę lub przy jej udziale w ramach wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zbieraniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (przesłanki muszą być spełnione łącznie). A contrario, gdy tego rodzaju dokumenty zostaną odnalezione (zachowane) nie można osobie ubiegającej się przyznać statusu osoby o jakiej mowa w art. 2 - 3 ustawy. Ustawa nie precyzuje pojęcia "dokumentu". Skoro jednak odnosi się do zasobów IPN, to zdaniem Sądu należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U.
Nr 155, poz. 1016 ze zm.), która reguluje kwestie ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. W art. 7 ust. 1 precyzuje na potrzeby ustawy pojęcie "dokumentów". Są nimi m.in: 1) wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji;
2) niezbędne do analizy informacji środki pomocnicze, a w szczególności programy na użytek zautomatyzowanego przetwarzania danych. W związku z tym znajdujące się w zasobach IPN notatki z rozmów oraz zapis o zamknięciu kwestionariusza ewidencyjnego są dokumentami organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonymi przy udziale skarżącego, bowiem powstały w oparciu o rozmowy przeprowadzone ze skarżącym. Wynika z nich, że skarżący pozostawał w kontakcie ze służbami, niemniej jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie oznacza to automatycznego objęcia takiej osoby dyspozycją art. 4 pkt 2 ustawy. Wskazany przepis wymaga bowiem, aby dokumenty te były wytworzone w związku z czynnościami wykonywanymi przez taką osobę jako tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Nie może zatem organ poprzestać na formalnym ujawnieniu istnienia dokumentów służb powiązanych z daną osobą, bowiem koniczne jest ponadto ustalenie, że czynności utrwalone w dokumentach były dokonywane w ramach funkcji tajnego informatora czy pomocnika.
Nadto, w ocenie Sądu, poza sprawdzeniem istnienia określonych dokumentów w zasobach archiwalnych, organ ma obowiązek wykazania, czy faktycznie odnalezione dokumenty dotyczą wnioskodawcy oraz powinien ustalić, czy dokumenty te zostały faktycznie wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (vide wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1703/17). Skarżący faktu spotkań z pracownikami SB nie kwestionuje, przy czym jednego spotkania w biurze paszportowym przed wyjazdem do F. jednoznacznie nie utożsamia z taką czynnością, choć twierdzi, że mógł się domyślać charakteru tego spotkania. Z twierdzeń skarżącego wynika, że miał kontakty ze służbami, co uzasadniał swoją pozycją zawodową i funkcją w Stowarzyszeniu D., niemniej, zdaniem Sądu, nie wynika z tego, aby podjął on współpracę z tymi służbami w charakterze czy to tajnego informatora, czy pomocnika przy zdobywaniu informacji.
Skarżący w toku postępowania administracyjnego twierdził, że nigdy nie podjął współpracy ze służbą bezpieczeństwa państwa. Natomiast ze względu na rolę społeczną jako dziennikarza będącego pod wpływem S. B., był przedmiotem zainteresowania tych służb, lecz konsekwentnie odmawiał współpracy.
Sąd podnosi, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy organ nie rozstrzyga o ewentualnej współpracy wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa. Organ prowadzący przedmiotowe postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach czy skarżący współpracował czy też nie współpracował ze służbami bezpieczeństwa. Temu służy odrębny tryb postępowania uregulowany w ustawie z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2186 ze zm.). Ustawa ta zawiera także legalną definicję pojęcia współpracy z organami bezpieczeństwa (art. 3a ustawy).
W ocenie Sądu, w tej procedurze organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie właściwym dla innego postępowania przeprowadzanego na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania jest zlokalizowanie dokumentów powstałych w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że ani organ ani Sąd nie rozstrzyga w niniejszym postępowaniu o ewentualnej współpracy ze służbami bezpieczeństwa, jednak nie jest możliwe rozstrzyganie na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy bez odniesienia się do materialnego rozumienia pojęcia tajnego informatora czy pomocnika. Ustawa nie definiuje pojęcia "w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika". Próba wytłumaczenia tego pojęcia została zawarta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 574/17). Mianowicie z dokumentów musi w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, że wnioskodawca był tajnym współpracownikiem lub pomocnikiem organów bezpieczeństwa państwa i w ramach współpracy lub pomocnictwa wytwarzał osobiście lub przy jego udziale były wytwarzane określone dokumenty (tzn. mógł liczyć się z tym, miał taką świadomość, że na skutek przekazanych przez niego informacji dojdzie do wytworzenia tych dokumentów).
Ustawa nie definiuje także samego pojęcia tajnego informatora lub pomocnika. Również inne akty prawne współregulujące zagadnienie współpracy ze służbą bezpieczeństwa w czasach PRL nie objaśniają w jaki sposób należy rozumieć rolę takich osób. Oznacza to, że występuje konieczność wypracowania rozumienia tych pojęć na potrzeby stosowania art. 4 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu – ze względu na szczególną materię i historyczny kontekst - celowe byłoby sięgnięcie do rozumienia tych pojęć wypracowanych przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Instytut Pamięci Narodowej, jako posiadający wiedzę merytoryczną na temat działania służby bezpieczeństwa w okresie PRL.
Sąd podniósł, że na oficjalnej stronie internetowej IPN podano rozumienie pojęcia zarówno tajnego współpracownika, jak i figuranta. Jeśli chodzi o figuranta - bo takowe określenie widnieje w dokumentach poddanych ocenie w zaskarżonej decyzji - to IPN definiuje to pojęcie jako funkcjonujące w żargonie SB określenie osoby poddanej inwigilacji – tak ogólnie w ramach sprawy operacyjnej, jak i w trakcie obserwacji czy podsłuchu etc. Określenie "figurant" w zasadzie dotyczyło wszystkich osób zarejestrowanych jako przedmiot spraw operacyjnych, tzn. zarówno sprawdzanych, kontrolowanych, odnotowanych podczas obserwacji jak i będących przedmiotem intensywnej pracy operacyjnej ("rozpracowania"); stąd m.in. określenie "główny figurant", dotyczące osoby najważniejszej w prowadzonej sprawie operacyjnej (na której nazwisko najczęściej sprawa była rejestrowana). Skoro skarżący był przedmiotem rozpracowywania służb w celu zapewne ewentualnego pozyskania jako tajnego współpracownika (cenne źródło informacji, jak został oceniony w notatce z dnia 22 listopada 1985 r. z rozmowy sondażowej), to nie był tajnym współpracownikiem. A przynajmniej taki stan wynika z czterech dokumentów wskazanych przez Prezesa IPN, a dotyczących skarżącego.
Tymczasem, zdaniem Sądu, interpretacja art. 4 pkt 2 ustawy zaproponowana przez organ nie uwzględnia ustawowej przesłanki, jaką jest wykonywanie czynności w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Aby bowiem stwierdzić, że dokument dotyczy danej osoby jako wykonującej czynność, konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, że osoba ta pełniła rolę tajnego współpracownika lub pomocnika i w ramach tej roli podejmowała czynność, która została inkorporowana w dokumencie. Występowanie jedynie w tych rolach kwalifikowało czynności danej osoby jako podmiotu wyłączonego spod uprawnień wynikających z ustawy.
W ocenie Sądu, organ błędnie zastosował art. 4 pkt 2 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia "wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji", pomijając element ustalenia stanu faktycznego odnośnie roli, jaką pełnił skarżący. W ten sposób doszłoby do nieuzasadnionego zrównania sytuacji osoby będącej tajnym współpracownikiem (pomocnikiem) i osoby poddawanej przez służbę bezpieczeństwa inwigilacji, obserwacji i rozpracowaniu. Tymczasem nie taki był cel uchwalenia ustawy. Z uzasadnienia wniosku o uchwalenie ustawy (Druk nr 2137 Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 stycznia 2014 r.): "Celem ustawy było przyznanie szczególnego statusu działaczom opozycji i osobom represjonowanym z powodów politycznych angażujących się w latach 1956–1989 w działalność antykomunistyczną. Wprowadzane rozwiązania mają być wyrazem docenienia wyjątkowej roli tych osób w procesie odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności (....).
Przewiduje pierwszeństwo w przyznaniu tym osobom pomocy socjalnej oraz stwarza wyraźną podstawę do udzielenia pomocy w zakresie udogodnień komunikacyjnych, świadczeń mieszkaniowych, kulturalnych, zdrowotnych i oświatowych realizowanych przez samorząd terytorialny (...) zagwarantowanie pomocy działaczom opozycji antykomunistycznej i osobom represjonowanym znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej (...). Projektowana ustawa zakłada, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych nie będzie przysługiwał osobie, która była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania praw człowieka. Status działacza opozycji lub osoby represjonowanej nie będzie również przysługiwał osobie co do której, zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (...)".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oznacza to, że podstawowym kryterium jest rozróżnienie osób będących w opozycji oraz represjonowanych z powodów politycznych oraz osób, które wspomagały działanie pracowników, funkcjonariuszy lub żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa, przyjmując rolę tajnych współpracowników lub pomocników. Organ zaś zupełnie pominął - stosując art. 4 pkt 2 ustawy - element stanu faktycznego jakim jest kwestia roli, w ramach której podejmowane były czynności. Z dokumentów IPN wynika bowiem, że skarżący był jedynie figurantem, nie zaś tajnym współpracownikiem bądź pomocnikiem (w tym zakresie konieczne jest wyjaśnienie tego pojęcia na potrzeby stosowania ustawy). Odnalezienie jakichkolwiek dokumentów w zasobach IPN odnoszących się do danej osoby nie rodzi automatycznie skutku, że wniosek nie spełnia warunków z art. 4 ustawy. Konieczne jest bowiem prawidłowe dekodowanie normy art. 4 pkt 2 ustawy, które nie odnosi się do kontaktów ze służbą bezpieczeństwa w ramach roli figuranta.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę uwzględnił.
W skardze organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że notatka z dnia 1 marca 1982 r. z rozmowy przeprowadzonej z figurantem kwestionariusza kryptonim "A." oraz notatka z dnia 22 listopada 1985 r., znajdujące się w aktach o sygn.... (mikrofilm) - kwestionariusz ewidencyjny pseudonim "A.", nie zostały wytworzone przy udziale Pana J. J. K. w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organ bezpieczeństwa państwa, podczas gdy z ich treści wynika, że J. J. K., s. A., ur.... r. we L., w trakcie rozmów przeprowadzonych z funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa udzielił mu informacji dotyczących zachowania się środowisk opiniotwórczych w warunkach stanu wojennego oraz informacji dotyczących zachowania osoby o nazwisku F..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. K. wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 22 maja 2020 r. pełnomocnik w imieniu organu zrzekł się rozprawy.
Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. J. J. K. zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne uwzględnienia skargi na decyzje, stanowiąc, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rodzajem naruszenia przepisu prawa materialnego, które wypełnia przesłankę uchylenia decyzji jest oparcie rozstrzygnięcia sprawy na wadliwej wykładni. Wykładnia językowa jest jednym z rodzajów wykładni, która jednak z uwagi na przyjęte wartości konstytucyjne, a zwłaszcza wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wymaga uwzględnienia wykładni celowościowej.
Nie jest zatem dopuszczalne dokonanie wykładni językowej z pominięciem wykładni celowościowej. Dla wykładni językowej istotnym jest cel przyjętej regulacji ustawowej wyznaczony zwłaszcza w preambule ustawy. W ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690) w preambule stanowi się: "Uznając szczególne zasługi dla Polski tych jej obywateli, którzy w latach 1956-1989 z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych angażowali się w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani, uchwala się, co następuje", stanowi wartość, którą nie można pominąć przy wykładni art. 4 pkt 2 ustawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia językowa, formalistyczna, nie uwzględniająca wartości, które są wyznaczone ustawowo.
Wyłączona jest zatem wykładnia przepisu prawa materialnego przez pominięcie zapisanego fragmentu hipotetycznego stanu faktycznego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Stwierdzenie w dokumentach, że ubiegający się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej był figurantem nie wyklucza takiego statusu skoro przepis prawa materialnego expressis verbis stanowi o tym, że w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez osobę ubiegającą się o taki status lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, to nie ma podstaw do rozszerzenia tego zakresu na osoby, które z zapisów Instytutu Pamięci Narodowej maja status figuranta.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 8