Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2014 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 158/14, oddalił skargę [...] Związku [...] w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2013 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., którym, w postępowaniu z wniosku skarżącego o określenie świadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w S. na rzecz [...] Spółki [...] w O. z tytułu korzystania z urządzeń wodnych tej Spółki, powołując się na art. 123, art. 261 § 1 i 2 oraz art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., zobowiązano skarżącego do złożenia zaliczki w wysokości 4.800 zł na pokrycie kosztów opracowania przez biegłego operatu szacunkowego w celu określenia wysokości korzyści, jakie odnosi Zarząd Dróg Powiatowych w S. z korzystania z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, administrowanych przez [...] Spółkę [...] w O., wyznaczono termin 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na zapłacenie zaliczki oraz zastrzeżono, że nieuiszczenie zaliczki w terminie spowoduje zwrot podania bez jego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu przyjęło, że zażalenie na postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. jest niedopuszczalne, gdyż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby na tego rodzaju postanowienie zażalenie przysługiwało, przy czym organ odwoławczy uznał, że jest to postanowienie w przedmiocie żądania zaliczki na koszty postępowania, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a.
Skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji twierdził, że zażalenie na postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. przysługuje. Wywodził, że odmienne stanowisko narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 84 oraz art. 262 § 2 k.p.a., a także nie uwzględnia uzasadnień wyroków WSA w Warszawie z 24 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 90/13 i VIII SA/Wa 91/13. Uzasadniając skargę wywiedziono, że koszty postępowania, o które w sprawie chodzi, powinien ponieść Zarząd Dróg Powiatowych w S. lub Starosta [...], który jest zobowiązany w sprawie działać z urzędu.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., że na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., którym organ administracji żąda uiszczenia zaliczki na koszty postępowania, nie służy zażalenie, gdyż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie służy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi, zaś w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. żaden przepis tego aktu zażalenia nie dopuszcza. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie służy zażalenie, mogą być zaskarżane w odwołaniu od decyzji.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku zawarł też stanowisko, oparte na wydanym w sprawie określenia świadczenia z tytułu korzystania z urządzeń wodnych przez WSA w Warszawie wyroku z 28 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 91/13, według którego istniały podstawy do sporządzenia opinii biegłego na koszt skarżącego.
W skardze kasacyjnej skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucił naruszenie:
- - art. 1 i art. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 141, art. 261 § 2 i art. 262 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, mimo że organy administracji nie rozważyły należycie materiału dowodowego,
- - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na powtórzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji SKO, bez odniesienia się do niej w kontekście zarzutów skargi, a także przez "zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji (...) wyjścia poza (...) granice [skargi]".
Rozwijając pierwszy z przytoczonych zarzutów podniesiono, że w postanowieniu Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. zawarto niedopuszczalny w świetle obowiązującego prawa rygor zwrotu podania bez jego rozpatrzenia, zamykający drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Wywiedziono też, że mimo iż ustawa wprost nie przewiduje zażalenia na postanowienie o zobowiązaniu strony do złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, to z uwagi na jego skutki należy je potraktować tak jak postanowienie zmierzające do zakończenia postępowania i dopuścić możliwość wniesienia zażalenia. Przedstawiono przy tym stanowisko, z którego wynika, iż w ocenie skarżącego art. 261 § 3 k.p.a. nie dotyczy zaliczek na koszty postępowania oraz że środkiem ochrony przed nieuprawnionym pozostawieniem podania bez rozpoznania z powodu nieuiszczenia zaliczki na koszty postępowania mogłaby być jedynie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Nie podważono w niej bowiem skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., według którego na postanowienie organu administracji, którym żąda się od strony postępowania złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, nie przysługuje zażalenie. Stanowisko to, jak trafnie przyjęto, znajduje oparcie w art. 141 § 1 k.p.a., w którym stanowi się, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Skoro zaś akt ten nie przewiduje wyraźnie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji, którym żąda się od strony postępowania złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, to dopuszczenie zażalenia na takie postanowienie prowadziłoby do naruszenia prawa.
Zauważyć też należy, że nie istnieją żadne okoliczności, które stanowiłyby wystarczającą przesłankę dopuszczenia możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji, którym żąda się od strony postępowania złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, w drodze wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie istnieje, na co zdaje się wskazywać skarżący w skardze kasacyjnej, niebezpieczeństwo utraty możliwości obrony przez stronę postępowania, na którą nałożono taki obowiązek, przed niezasadnym, w szczególności naruszającym zasady obciążania strony kosztami postępowania określone w art. 262 § 1 k.p.a., żądaniem od niej złożenia zaliczki na koszty postępowania. Jeżeli organ administracji niezasadnie zażąda od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania i następnie z uwagi na ich nieuiszczenie nie załatwi sprawy w terminie, strona postępowania będzie mogła wnieść skargę na bezczynność organu administracji, której uwzględnienie będzie zależało od oceny, czy żądanie złożenia zaliczki było zgodne z prawem.
W rozpatrywanej sprawie co prawda Starosta [...] uznał, że skutkiem nieuiszczenia żądanej zaliczki może być zwrot podania przewidziany w art. 261 § 2 k.p.a. Stanowisko takie nie jest jednak akceptowane w doktrynie i orzecznictwie (tak: J.Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teza 3 do art. 262, Wydawnictwo C.H.Beck, wydanie 13). Jednakże, jeżeli mimo tego Starosta [...] w razie nieuiszczenia zaliczki przez skarżącego zwróci podanie, to na podstawie art. 261 § 3 k.p.a. na postanowienie w tym przedmiocie będzie służyło zażalenie, którego rozpoznanie będzie sprowadzało się po pierwsze, do rozstrzygnięcia tego, czy w przypadku żądania złożenia zaliczki na koszty postępowania można zastrzec rygor zwrotu podania, po drugie, w razie pozytywnego rozstrzygnięcia pierwszej kwestii, do oceny, czy żądanie złożenia zaliczki było zgodne z prawem.
Mając to wszystko na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.