Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prezydenta Miasta L. na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu w dniu 18 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz.661), włączył do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków województwa wrocławskiego zachodnią elewację frontową budynku dawnej fabryki ogórków i kiszonej kapusty przy ul. T. w L. na działce nr 187/2 obr. 5 L. – Miasto.
W trybie § 15 ww. rozporządzenia organ ochrony zabytków zawiadomił Gminę Miasta L. o włączeniu zabytku - elewacji frontowej ww. budynku - do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podstawą włączenia – jak wynika z akt - była opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2014 r. na temat wartości zabytkowych tej części obiektu. Przedmiotem tej opinii był cały obiekt. W opinii tej stwierdzono, że walory zabytkowe posiada wyłącznie główna zachodnia elewacja zakomponowana indywidualnie, piętnastoosiowa, z wyraźnie wyodrębnioną dwuosiową częścią południową. Opinia ta odnosiła się do całego obiektu w związku z wcześniejszą czynnością tego organu, polegającą na włączeniu do ewidencji początkowo całego obiektu. W wyniku w/w opinii wykreślono z ewidencji budynek na skutek wcześniejszego wezwania gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie sporządzono kartę ewidencyjną zabytku jedynie dla jego elewacji.
W skardze wniesionej po uprzednim pisemnym wezwaniu organu ochrony zabytków do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta L., reprezentując Gminę Miasta L. - właściciela nieruchomości, zaskarżył czynność polegającą na włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków obiektu: elewacja frontowa (zachodnia) budynku dawnej fabryki ogórków i kiszonej kapusty, ul. T. (dz. 187/2, obr. 5 L.-Miasto) w Lubinie. Skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej czynności za niezgodną z prawem i nakazanie usunięcia wpisu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków przedmiotowego ww. części obiektu, jako dokonanego z naruszeniem art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2014, poz. 1446 ze zm.), tj. z uwagi na brak dostatecznych przesłanek do uznania danego obiektu (jego części) za zabytek w świetle definicji zwartej w tym przepisie oraz art. 22 ust. 2 ustawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że opracowaną w 2011 roku Gminną Ewidencję Zabytków dla Gminy Miejskiej L. uzgadniano z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu, Delegaturą w Legnicy. Wówczas nie stwierdzono, aby budynek w tym i jego elewacja miały charakter zabytkowy. W Ewidencji tej budynek usługowy dawnego zakładu produkcji kwaszonych warzyw przy ul. T., w tym jego elewacja frontowa (zachodnia) nie została ujęta, z powodu braku cech określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniesiono, że budynek, po roku 1945 został przebudowany i dostosowany do potrzeb prowadzenia handlu detalicznego tj. R. D. T.. Funkcję tę pełnił do 15 marca 2012 r. Obecnie budynek usługowy dawnego zakładu produkcji kwaszonych warzyw przy ul. T., nie jest użytkowany. W budynku tym przed rokiem 1945 mieścił się oddział "Fabryki ogórków", której właścicielami byli bracia H., budynek po 1945 r. został rozbudowany, tracąc bezpowrotnie swoje pierwotne przeznaczenie.
Zdaniem skarżącego, wpisanie wyłącznie elewacji frontowej (zachodniej) budynku dawnej fabryki ogórków i kiszonej kapusty, ul. T. (dz. 187/2, obr. 5 L.-Miasto), wydaje się tym bardziej nieuzasadnione, że stan techniczny elewacji oraz jej oryginalnych detali, ulegał zmianom ze względu na liczne przebudowy i nie stanowi już świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a tym samym nie jest ona zabytkiem w rozumieniu przepisów prawa. Dokonanie wpisu nie jest czynnością dowolną, gdyż zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Dlatego też, do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniem.
Wprawdzie przedmiotowy budynek znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską lecz to nie powoduje, że znajdujące się w tej strefie nieruchomości gruntowe lub budynki stają się przez to zabytkami. Wskazano, że od roku 2010, kiedy to nie ujęto budynku w ewidencji gminnej, uległ on dalszemu zniszczeniu. Dokonanie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków elewacji frontowej (zachodniej) budynku dawnej fabryki ogórków i kiszonej kapusty rodzi po stronie Gminy Miejskiej L., zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązek dokonania wpisu w Gminnej Ewidencji Zabytków, co w konsekwencji powoduje ochronę konserwatorską, a co się z tym wiąże - władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela i ograniczenie prawa własności Gminy Miejskiej L..
W odpowiedzi na skargę organ konserwatorski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podstawą wykonania karty ewidencyjnej elewacji frontowej budynku i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stosownie do przepisów § 13 i 14 ust. 1 rozporządzenia, stała się opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w której stwierdzono, że elewacja spełnia warunki do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślono, że organ konserwatorski nie oparł się tylko na własnej ocenie merytorycznej, lecz został wsparty poglądem wyspecjalizowanej jednostki kultury, jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa. Organ powołał się następnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych, polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzeniem, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków.
Wskazano, że budynek przy ul. T. w L. powstał jako budynek produkcyjny przedsiębiorstwa zajmującego się przetwórstwem warzyw i owoców w drugiej połowie XIX w. W obecnej formie ukształtowany został w latach 30-tych XX wieku. Cała zabudowa zajmuje zwarty blok, którego poszczególne 2-kondygnacjowe człony nakryte są zróżnicowanymi dachami. Stwierdzono, że cały budynek, tj. bryła i wnętrze nie ma wartości zabytkowych, a wartości te ma jedynie elewacja frontowa od strony ul. T.. Elewacja frontowa dzieli się na dwa segmenty: dwuosiowy w partii szczytowej i piętnastoosiowy w partii kalenicowej, posiada dekorację ramową w tynku o cechach zmodernizowanego klasycyzmu. Bezspornie elewacja budynku dawnej przetwórni owoców jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ jest dziełem człowieka i stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; będąc materialnym dokumentem wyglądu dawnego L. i jego gospodarczego rozwoju.
W ocenie organu konserwatorskiego elewacja posiada także wartości artystyczne i jest wartościowym przykładem dla badań nad budownictwem przemysłowym regionu w latach 30-tych XX w. Z tych powodów zasługuje na zachowanie.
Organ konserwatorski wyjaśnił, że wpis samej elewacji do wykazu (rejestru) ma miejsce wtedy, gdy budynek uległ znacznym przebudowom wewnątrz, ale elewacja ciągle pozostaje świadectwem osiągnięć architektonicznych. Celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich. Prowadzenie ewidencji nie jest czynnością zamkniętą. Zatem fakt nieujęcia budynku dawnej przetwórni w wykazach zabytków przesłanych Gminie według stanu na dzień 30 grudnia 2010 r. nie oznacza, że organ już wtedy uznał, że przedmiotowy budynek nie posiada wartości historycznej, naukowej lub artystycznej i nie przesądza o zamknięciu raz na zawsze wykazu, gdyż ewidencja zabytków, podobnie jak rejestr zabytków ma, w obecnym stanie prawnym, charakter zbioru otwartego.
Odnośnie stwierdzenia, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu uzgodnił opracowaną w 2011 r. Gminną Ewidencję Zabytków dla Gminy Miejskiej L., organ konserwatorski wyjaśnił, że nie odpowiada to stanowi faktycznemu. W aktach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na dokonanie takiego uzgodnienia lub wniosku Gminy o uzgodnienie. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Z przepisu tego nie wynika zatem dokonywanie jakichkolwiek uzgodnień między wojewódzkim konserwatorem zabytków a organem gminy. Wskazania wymaga, że przepisy prawa przewidują tylko w jednym wypadku konieczność uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków gminnej ewidencji zabytków, gdy umieszczono w niej inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zdaniem organu konserwatorskiego, skoro skarżący twierdzi w piśmie z 1 sierpnia 2014 r., że założył Gminną Ewidencję Zabytków w oparciu o materiały przekazane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu pismem z 30 grudnia 2010 r., to uzgodnienie nie jest wymagane, jeżeli jednak wprowadził zmiany, to powinien uzgodnić ewidencję z organem konserwatorskim, czego nie uczynił, gdyż za takie uzgodnienie nie można uznać konsultacji roboczych wykonawcy, firmy Pracownia Dokumentacji Zabytków A. we Wrocławiu z pracownikami merytorycznymi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu. Nie jest też wiadome, w jakiej formie Gminna Ewidencja Zabytków dla Gminy L. została przyjęta przez Prezydenta Miasta L..
W ocenie organu konserwatorskiego, założenie ewidencji stanowi oświadczenie woli właściwego organu administracji, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych i nie stanowi czynności materialnotechnicznej, jaką jest w istocie prowadzenie ewidencji, które sprowadza się do umieszczenia w niej kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Mając na względzie, że w omawianej sprawie brak jest "oświadczenia woli", wyrażonego np. w zarządzeniu Prezydenta Miasta, którą to formę można uznać za właściwą dla założenia gminnej ewidencji zabytków, stwierdzono, że aktualnie Gmina Lubin nie posiada Gminnej Ewidencji Zabytków, gdyż ten fakt nie wynika tylko ze sporządzenia określonych kart ewidencyjnych Gminnej Ewidencji Zabytków.
Oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na przepisy prawa stanowiące podstawę prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych, a następnie wyjaśnił, że przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie treść art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym zabytek oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą lub ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Do ewidencji zabytku powinny być zatem wpisane nieruchomości (...) ich części lub zespoły (...), które posiadają wartość wyższą niż przeciętne.
Posiadanie walorów historycznych, artystycznych lub naukowych winno być potwierdzone opinią, badaniem, ekspertyzą, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2014 r. organ konserwatorski wskazał, że budynek przy ul. Traugutta w Lubinie powstał jako budynek produkcyjny przedsiębiorstwa zajmującego się przetwórstwem warzyw i owoców w drugiej połowie XIX wieku. W obecnej formie ukształtowany został w latach 30-tych XX w. Cała zabudowa zajmuje zwarty blok, którego poszczególne 2 - kondygnacjowe człony nakryte są zróżnicowanymi dachami. Stwierdzono, że cały budynek, tj. bryła i wnętrze nie ma wartości zabytkowych, a wartości te ma jedynie elewacja frontowa od strony ul. Traugutta. Elewacja frontowa dzieli się na dwa segmenty: dwuosiowy w partii szczytowej i piętnastoosiowy w partii kalenicowej, posiada dekorację ramową w tynku o cechach zmodernizowanego klasycyzmu.
Bezspornie elewacja budynku dawnej przetwórni owoców jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ jest dziełem człowieka i stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; będąc materialnym dokumentem wyglądu dawnego Lubinia i jego gospodarczego rozwoju. W ocenie organu konserwatorskiego elewacja posiada także wartości artystyczne i jest wartościowym przykładem dla badań nad budownictwem przemysłowym regionu w latach 30-tych XX w. Z tych powodów zasługuje na zachowanie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że dokonany przez organ konserwatorski wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków elewacji frontowej skutkuje ochroną konserwatorską, co w konsekwencji stanowi o władczym wkraczaniu w zespół uprawnień właściciela i ograniczeniu prawa własności Gminy Miejskiej L., Sąd wskazał, że prawna ochrona zabytków nieruchomych znajduje swoje oparcie w preambule oraz przepisach art. 5 i 6 Konstytucji RP.
Konstytucja RP wprowadza jako jedną z podstawowych zasad zasadę ochrony prawa własności. Ochrona ta, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie ma jednak charakteru absolutnego. Trybunał Konstytucyjny orzekający w pełnym składzie w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. P/11/98, OTK 2000 nr 1, poz. 3, wskazał m.in., że prawo własności i jego gwarancje z art. 64 Konstytucji RP należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21 Konstytucji RP, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa.
Ponadto podkreślono, że prawo własności choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ograniczenie prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być ocenione także z perspektywy ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Trybunał Konstytucyjny wywiódł ponadto z art. 64 ust. 1 in fine (odpowiadający ogólnej zasadzie art. 31 ust. 3 zdanie drugie), że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa.
Potrzeba ochrony zabytków nieruchomych wymusza ograniczenia w chronionym ww. przepisami Konstytucji prawie własności, m. in. wykluczając możliwość zużycia rzeczy oraz określając sposób korzystania z niej. Sąd podkreślił, że z istoty uznania za zabytek i w konsekwencji włączenie karty tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela zabytków, które ingerowałyby w ów "rdzeń" prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie (wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 399/14). Skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że elewacja frontowa (zachodnia) obiektu przy ul. T. (dz. 187/2, obr.
- 5) L. Miasto, jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy to obowiązkiem organu było włączenie karty zabytku do ewidencji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miejska L. zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie budynku dawnej fabryki ogórków i kapusty kiszonej za zabytek w świetle definicji zwartej w tym przepisie, a ponadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu i organu, iż elewacja frontowa budynku odpowiada definicji zabytku. Powtórzono argumenty zawarte w skardze, dotyczące sposobu korzystania z budynku, funkcji jaką pełnił na przestrzeni lat, jego stanu. Następnie wskazano, że wpisanie wyłącznie elewacji do karty zabytków i ujęcie jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków wydaje się tym bardziej nieuzasadnione z tego względu, że stan techniczny elewacji oraz jej oryginalnych detali ulegał zmianom ze względu na liczne przebudowy i nie stanowi już świadectwa minionej epoki.
Tym samym nie można było uznać, że jest zabytkiem. Zdaniem skarżącej, o budynku byłej przetwórni owoców i warzyw nie można twierdzić, że jest zabytkiem, a jedynie zdegradowanym obiektem przemysłowym bez wartości historycznej.
Podzielono pogląd, że posiadanie walorów zabytku nie może być z góry zakładane, ale powinno być poprzedzone badaniem lub ekspertyzą. Nawiązując do stwierdzenia w opinii, że budynek zasługuje na objęcie ochroną zabytkową wyłącznie jako element kształtowania układu urbanistycznego i historycznego "przedmieścia" stwierdzono, że z powyższego wynika, że jego wartość polega wyłącznie na znaczeniu dla urbanistyki, co nie spełnia przesłanki z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Ponownie zwrócono uwagę, że w 2010 r. organ nie ujął budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co oznacza, że już wówczas uznał, że nie posiada on walorów wymienionych w art. 3 ww. ustawy. Zwrócono uwagę, że organ zainteresował się obiektem dopiero gdy Gmina, za pośrednictwem projektanta, zwróciła się o wyrażenie opinii w zakresie prac rozbiórkowych. Podkreślono, że budynek nie nadaje się do dalszego użytkowania, był wielokrotnie przebudowywany, co spowodowało utratę jego wartości jako zabytku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego elementy treści uzasadnienia wyroku. Nawet gdyby uznać, że przepis ten może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, co w świetle poglądów judykatury jest traktowane wyjątkowo (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 dostępna na https://cbois.nsa.gov.pl), to i tak w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogłaby ona okazać się skuteczna z tego względu, że Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, zarówno co do kwestii uzgodnienia gminnej ewidencji zabytków, stanu zabytku, jak i okoliczności związanych z objęciem ochroną elewacji frontowej budynku. Fakt, że odnosząc się do stanowiska skarżącego Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że pojęcie zabytku zawarte w art. 3 pkt 2 w zw. z pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece jest niedookreślone, gdyż odwołuje się do wartości historycznych, artystycznych, bądź naukowych, które mają charakter uznaniowy i oceny, a więc wymagają doprecyzowania w procesie stosowania prawa. Ten stopień niedookreślenia ma służyć możliwie jak najlepiej pojętej trosce o zachowanie dziedzictwa narodowego i objęciu ochroną wszystkich dóbr, obiektów, przedmiotów na tę ochronę zasługujących. Identyfikacja tych walorów – historycznych, czy artystycznych – w kontekście realizacji powyższego celu ma zatem pierwszorzędne znaczenie. Zakładając, że w swych działaniach wyspecjalizowane organy ochrony zabytków kierują się tym właśnie celem nadrzędnym, taki zabieg legislacyjny należy ocenić pozytywnie. Walory o których mowa w tym przepisie są niewątpliwie ocenne, tym niemniej podstawą ich przyjęcia w rozpoznawanej sprawie była opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2014 r. na temat wartości zabytkowych elewacji frontowej analizowanego budynku, nie podważona w żaden sposób przez skarżącą.
W toku postępowania nie przedłożono bowiem jakiejkolwiek kontropinii, która stanowiłaby formalną podstawę rzeczowej polemiki z ustaleniami organu ochrony zabytków. Przy wezwaniu ograniczono się jedynie do gołosłownego kwestionowania walorów zabytkowych uzasadniających ochronę elewacji i wskazywania na stan zachowania zabytku. Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego, którego opinia na temat walorów zabytkowych analizowanej elewacji frontowej budynku stanowiła podstawę do sporządzenia karty ewidencyjnej, jest państwową instytucją kultury, wyposażoną w osobowość prawną, realizującą zadania w zakresie zrównoważonej ochrony dziedzictwa kulturowego Polski w celu jego zachowania dla przyszłych pokoleń. Do zadań Instytutu należy m. in. monitorowanie stanu zachowania i ocena wartości zasobu dziedzictwa oraz wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest ze strony skarżącej rzeczowych argumentów, mogących skutecznie podważyć merytoryczną zasadność opinii ww. instytucji kultury, niewątpliwie przygotowanej - z uwagi na ustawowe zadania i zasoby kadrowe - do profesjonalnej oceny w kwestii walorów zabytkowych nieruchomości.
Podobnie, zauważyć należy, że również wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym w kwestii ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Sądowa kontrola aktów i czynności podejmowanych przez takie organy polega zasadniczo na zbadaniu czy są one zgodne z przepisami prawa materialnego i czy podjęte zostały zgodnie z przepisami określającymi procedurę ich podejmowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotem kontroli Sądu była analiza czy walory zabytkowe uzasadniające objęcie ochroną, o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zostały prawidłowo zweryfikowane. Wpis nieruchomości (lub jej części) do gminnej ewidencji zabytków, podlega kontroli sądowej, w tym także z punktu widzenia spełnienia przez obiekt ustawowej definicji zabytku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, opierając się na materiale sprawy, w tym wskazanej wyżej opinii prawidłowo zweryfikował zabytkowy charakter elewacji frontowej budynku.
W kontekście postawionych zarzutów należy tez zwrócić uwagę na cel ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, jest to nienazwana forma ochrony nad zabytkami, gdyż nie została wymieniona w art. 7 ustawy, określającym formy ochrony zabytków. Jednocześnie ewidencja zabytków stanowi najlżejszą postać ochrony zabytków z możliwych, wiąże się bowiem jedynie z wpisem do ww. urzędowego rejestru. Konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej. Skutki prawne wpisu w tym zakresie nie zawsze wynikają jednak z postanowień ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także z innych regulacji prawnych.
Przykładowo, prace podjęte przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że z wpisem do ewidencji zabytków wiążą się określone obowiązki właścicieli lub posiadaczy takich zabytków. Celem ewidencji jest natomiast zgromadzenie informacji o obiektach i nieruchomościach dla tworzenia programów opieki nad zabytkami. Sporządzanie i realizacja wspomnianych programów stanowi jeden z przejawów ochrony zabytków, będącej obowiązkiem organów administracji publicznej (w tym: organów administracji samorządowej), zdefiniowanej w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Obowiązki samorządu lokalnego w tym zakresie wynikają ponadto z ustaw bezpośrednio normujących jego ustrój, w tym zwłaszcza z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm. - art. 7 ust. 1 pkt 9).
Należy też podkreślić, że nie mogło być skuteczne odwoływanie się przez skarżącą do złego stanu technicznego zabytku. Okoliczność ta z punktu widzenia zaskarżonej czynności tj. włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie mogła mieć żadnego znaczenia.
Z tych względów, nie stwierdzając ponadto wadliwości branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 tej ustawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do wyniku tego postępowania na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.