Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 286/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. J. i P. J. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] maja 2016 r. Rada Miasta L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon B. Z. - Część VI (opubl. w Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...]).
Skargę na powyższą uchwałę wnieśli P. J. i E. J.. Podali, że są właścicielami działki nr [...] położonej przy ul. C. [...], która w obecnym planie została objęta symbolem 5R- tereny rolnicze. Zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 1a uchwały na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej za wyjątkiem lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, obiektów małej architektury, dróg dojazdowych, ciągów pieszych i drogowych oraz rozbudowy istniejących obiektów z zachowaniem określonych parametrów. Powyższy zakaz narusza przysługujące skarżącym prawo własności, skoro nie mogą zrealizować zaplanowanej inwestycji w postaci budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, powoduje ponadto spadek wartości nieruchomości. Sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, bliskość drogi publicznej, przystanku, przeczy przeznaczeniu działki na tzw. rekreacyjne "tereny zielone".
Skarżący wskazali jednak, że wcześniej uzyskali decyzję prezydenta Miasta L. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Skarżący przyznali, że istotnie ich nieruchomość położona jest na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jednak zakaz zabudowy kubaturowej pozostaje w sprzeczności z treścią rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w jego sprawie. Zgodnie z § 5 ust.1 pkt 8 rozporządzenia zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej, leśnej lub rybackiej. Ich nieruchomość nie jest jednak położona na terenie spełniającym powyższe przesłanki.
Skarżący zwrócili uwagę, że stosownie do § 5 ust. 5 rozporządzenia zakaz, o jakim mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej zabudowy. Tak właśnie jest w przypadku ich nieruchomości, która jest położona w ciągu zabudowy przy ulicy C.. Zdaniem skarżących wprowadzony zakaz nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ani w rozporządzeniu w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ale także obszar na jakim znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest zagrożony powodzią (prawdopodobieństwo jej wystąpienia wynosi raz na 500 lat), co również nie przemawia za oprowadzeniem jakiegokolwiek zakazu zabudowy. Uchwała wprowadza natomiast możliwość remontowania, rozbudowywania i modernizowania istniejących już budynków, które otaczają nieruchomość.
Możliwe jest także zaopatrywanie w energię elektryczną, doprowadzenie sieci telekomunikacyjnej, wodociągowej i gazowej. W ocenie skarżących rozdrobnienie działek, jak i jakość znajdujących się na tym terenie gleb nie uzasadniają przeznaczenia tego obszaru na tereny rolnicze.
Odpowiadając na skargę, Rada Miasta L. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdziła, że skorzystała z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego, a interes prywatny (w tym finansowy) skarżących jest chroniony w ramach między innymi przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie zgodziła się z argumentacją skarżących, według których przewidziane w planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, naruszają przepisy ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jej zdaniem akty te stanowią jedynie wskazanie rozwiązań planistycznych, jakimi może posłużyć się gmina przy uchwalaniu planu, aby osiągnąć zamierzony cel ochrony obszarów krajobrazu chronionego. Rada zwróciła ponadto uwagę, że uchwalony plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto, stosownie do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, projekt planu miejscowego powinien być sporządzony zgodnie z zapisami studium.
Skoro działka skarżących położona jest na terenie zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi, a ustalenia studium są dla organów gminy wiążące, to oczywistym jest, że mogła zostać zakwalifikowana pod teren rolniczy - 5R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd stwierdził, że zakwestionowany zapis planu, w istocie nie odpowiadający planowanemu zamierzeniu skarżących polegającemu na budowie budynku mieszkalnego, mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zasadniczą kwestią jest związanie organu planistycznego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] czerwca 2011 r., o czym wprost stanowi art. 9 ust. 4 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl jej art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. To rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie związania, o jakim mowa we wspomnianym przepisie. Według wspomnianego Studium nieruchomość skarżących nr [...] była położona w obszarze przeznaczonym pod zieleń pomiędzy terenami zurbanizowanymi, czego zresztą skarżący nie kwestionowali.
Już zatem na tym etapie postępowania planistycznego zakładano konieczność wykluczenia możliwości jej zabudowy. Co więcej, w uchwale w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa podano, że także w obowiązującym do 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Dz. Urzędowy Województwa Lubelskiego [...].) działka [...] nie była przeznaczona pod zabudowę. Położona była w obszarze funkcjonalnym VIIIB – Z. Z., gdzie strefę południową przeznaczono dla różnych form wypoczynku nie wymagających zainwestowania poza wskazanymi w planie. Działka znajdowała się na terenie VII B 45 ZL przeznaczonym pod park leśny z urządzeniami rekreacji i obsługi użytkowników, stan istniejący zabudowa zagrodowa na terenie lasu D. - bez wyznaczania terenów budowlanych. Nie ma wątpliwości, że w Studium nawiązano do tego kierunkowego programu ochrony tego obszaru przed zabudową.
Świadczy o tym przywiązanie znacznej uwagi do konieczności utrzymania stanu zachowania środowiska przyrodniczego opierającego się na założeniu, że elementami szkieletowymi systemu ekologicznego miasta są doliny rzeczne, natomiast za wspomagające uważa się suche doliny, wąwozy, lasy i wszelkie formy zieleni. To właśnie Studium wskazuje na konieczność zachowania rozsądnego kompromisu pomiędzy presją urbanizacyjną i potrzebami ochrony zasobów środowiska, którego zachwianie doprowadziło już do degradacji najważniejszych przyrodniczych fragmentów miasta. Dla osiągnięcia tego celu za niezbędne uznano powstrzymanie procesów urbanizacyjnych i negatywnych skutków rozwoju rekreacji oraz wzbogacanie zasobów przyrody na obszarze miasta (str. 122).
Jednocześnie jako największe zagrożenie rzeźby terenu uznano makroniwelacje, które obalają walor położenia miasta, degradując naturalnie ukształtowane wzgórza lessowe, suche doliny oraz liczne wąwozy. W procesach inwestycyjnych za najbardziej degradujące uznano dogęszczenia zabudowy mieszkaniowej. Studium zwraca uwagę, że tereny zieleni w mieście traktowane są przez rożne grupy inwestorów jako potencjalne miejsca realizacji zabudowy (str.123), przy czym właśnie niewłaściwe zagospodarowanie dolin rzecznych stanowi podstawowy element ich degradacji. Według tego aktu rewaloryzacja dolin powinna również uwzględniać eliminowanie funkcji kolizyjnych oraz odbudowę zasobów biologicznych. Studium stwierdza też jednoznacznie, że kształtowanie struktury przyrodniczej miasta wymaga dostosowania form zagospodarowania terenów do wiodącej funkcji przyrodniczej (dolin rzecznych, lasów, suchych dolin oraz różnych form zieleni), a intensywność zagospodarowania nie może powodować degradacji i przekształcania wiodącej funkcji jednostek przyrodniczych.
Zwraca ponadto uwagę, że przestrzenie niezabudowane i niezagospodarowane wymagają rewaloryzacji zgodnie z przeznaczoną funkcją, a w przypadku braku programu niezbędne jest ustanowienie nowej funkcji ze wskazaniem na różne formy zieleni publicznej (str.124). W tym zakresie Studium wskazuje na konieczność ochrony systemu zieleni na obszarze miasta i utrzymanie wartościowych zasobów, które z racji swego położenia, często poza systemem i sąsiedztwa z zainwestowaniem, podlegają ogromnej presji inwestycyjnej (str.140). Jako jeden z kierunków realizacji zasady tworzenia systemu zieleni wskazano uporządkowanie dolin rzecznych i sukcesywne ich zagospodarowanie dla funkcji rekreacyjnych, co ma się wiązać z wyeliminowaniem elementów kolizyjnych (str. 141). Bez wątpienia do tych zapisów nawiązuje przeznaczenie omawianego terenu na potrzeby rolnictwa i wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej za wyjątkiem związanej z działalnością rolniczą.
Pozwala to skłonić się do przyjętego przez organ rozwiązania planistycznego, które, co istotne, utrzymuje w zasadzie dotychczasowe ograniczenia zagospodarowania nieruchomości. Jednocześnie pozwala uwzględnić strategiczne znaczenie, jakie ma ochrona dolin rzecznych dla interesu ogółu mieszkańców miasta w wymiarze ekologicznym. Warto zwrócić uwagę, że takie rozwiązanie zaaprobowano w prognozie oddziaływania na środowisko, w którym także zwraca się uwagę na znaczenie dolin rzecznych dla środowiska przyrodniczego samego miasta. Według opracowania ustalenia planu wpłyną pozytywnie na funkcjonowanie dolin rzecznych jako korytarzy ekologicznych oraz zapewnią ochronę przed niewłaściwym zagospodarowaniem tego terenu. Utrzymanie terenów niezabudowanych wpłynie także pozytywnie na bioróżnorodność i funkcjonowanie dolin rzecznych (str. 39). Według tego opracowania teren B. Z. CZĘŚĆ VI posiada duże niezurbanizowane obszary zielone, wśród których bardzo duży obszar zajmują lasy oraz tereny zadrzewione, które pełnią ważną funkcję dla całego miasta.
Niewielkie tylko tereny zajmują użytki rolne z zabudową zagrodową zlokalizowane na zachód od ulicy C. oraz na zachodniej części opracowania (str.19). Większość obszaru ze względu na obecność naturalnej roślinności, która nie została zniszczona w wyniku silnej antropopresji zachowała swój naturalny charakter. W prognozie wskazuje się, że dolina rzeczna B. stanowi kluczowy element Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta i powinna być przedmiotem szczególnej uwagi i ochrony. Niewłaściwe jej zagospodarowanie podstawowy element jej degradacji. Wynika z niej też, że bez prawidłowego przyrodniczego funkcjonowania dolin rzecznych następuje degradacja pozostałych systemów ESOCH, a co za tym idzie, spadek jakości przestrzeni i warunków zamieszkania (str.20). Stosownie do opracowania realizacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na omawianym terenie spowoduje ochronę doliny rzecznej przed przypadkową zabudową powstającą w drodze wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Zachowany zostanie ład przestrzenny, jako ważny element łączący niezbędne inwestycje z miejscami otwartymi, przeznaczonymi na cele rekreacyjno sportowe (str.20). Wynika z niej również, że rejon doliny rzecznej B. objęty jest ochroną także w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L. jako korytarz ekologiczny m.in. z zakazem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej (str.22). Podobne wnioski zawiera także opracowanie ekofizjograficzne z 2013 r., w którym potwierdzono duże znaczenie doliny B. dla klimatu miasta, stanowiącej pewnego rodzaju korytarz przewietrzania, wpływającego na cyrkulację powietrza. Odnośnie obszaru B. Z., z uwagi na duże niezurbanizowane obszary zielone oraz walory krajobrazowe postulowano zachowanie obecnego charakteru obszarów otwartych – zielonych (str.16). Jako formy jego zagospodarowania wskazano tereny zielone oraz strefę rolną wraz z sadami i zabudową zagrodową.
Obszar ten powinien przeznaczony pod strefę zieleni ekologicznej, aby nie narażać go na nadmierną antropopresję. Mógłby pełnić funkcję terenów zielonych ze ścieżkami rowerowymi i wyznaczonymi szlakami konnymi (str. 38). Trzeba podkreślić, że konieczność uwzględniania w planach opracowań ekofizjograficznych wynika wprost z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2017r. poz. 519). Przepis art. 72 ust 1 i 4 stanowi bowiem, że w planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Do tych ustaleń nawiązał również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., wskazując w postanowieniu uzgadniającym z [...] lutego 2016 r., że wprowadzone zmiany poprzez zachowanie różnego charakteru siedlisk będą umacniały rolę korytarza ekologicznego, jaką jest dolina B. oraz ochroni ją przed przypadkową zabudową powstająca w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, którzy właśnie we wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] lipca 2008 r. dla realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego upatrują naruszenia ich prawa własności, a w konsekwencji także nadużycia władztwa planistycznego gminy. Zaznaczyć należy, że wspomniana decyzja w ogóle nie nawiązuje, bo i nawiązywać nie może do wspomnianego już Studium. W orzecznictwie konsekwentnie uważa się bowiem, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stąd też stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyroki NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12 i 24 lutego 2011 II OSK 510/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli P. J. i E. J., opierając ją na podstawach:
- I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie poddał jednak badaniu procedury przyjęcia przez Radę Miasta L. uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dn. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych — rejon B. Z. - Część VI w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżących, tj. w zakresie wprowadzonego w § 9 ust. 6 pkt 1 a uchwały zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej za wyjątkiem dopuszczenia lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, na terenie należącej do skarżących działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. C. [...], znajdującej się na obszarze oznaczonym w uchwale symbolem 5R - tereny rolnicze, a w konsekwencji nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stwierdzenie przez WSA, iż - obejmując nieruchomość skarżących całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej i określając ją w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolniczy, organ administracyjny nie dokonał konkretnej i szczegółowej oceny konieczności wprowadzenia zakazu na wskazanym terenie, pobieżnie i bez dochowania należytej staranności powołując się na ogólnikowe stwierdzenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta L., z pominięciem przepisów ustawy o ochronie przyrody, w pozbawiony logiki sposób uzasadniając zakwalifikowanie nieruchomości jako terenu rolniczego potrzebą wzbogacenia zasobów przyrody - mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności uchwały w żądanym zakresie;
- 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta L. będące konsekwencją błędnej oceny dokonanego przez organ administracyjny uchybienia obowiązkowi rzetelnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie możliwości i konieczności wprowadzenia zakazu na wskazanym terenie, podczas gdy okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, zaś stwierdzenie przez WSA, iż - obejmując nieruchomość skarżących całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej i określając ją w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolniczy, organ administracyjny nie dokonał konkretnej i szczegółowej oceny konieczności wprowadzenia zakazu na wskazanym terenie, pobieżnie i bez dochowania należytej staranności powołując się na ogólnikowe stwierdzenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta L., z pominięciem przepisów ustawy o ochronie przyrody, w pozbawiony logiki sposób uzasadniając zakwalifikowanie nieruchomości jako terenu rolniczego potrzebą wzbogacenia zasobów przyrody - mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności uchwały w żądanym zakresie.
- II. naruszenia prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, w ślad za błędną oceną dokonaną przez organ administracyjny, iż w/w powszechnie obowiązujące przepisy, zawierające enumeratywny katalog przesłanek pozwalających na wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy kubaturowej, stanowią jedynie wskazanie rozwiązań planistycznych, jakimi może posłużyć się gmina, aby osiągnąć cel ochrony obszarów krajobrazu chronionego, podczas gdy zawierają one zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wprowadzenie tego rodzaju zakazu w celu ochrony przyrody, a w konsekwencji przyjęcie, iż Rada Miasta L., pomimo ustanowienia zakazu zabudowy kubaturowej wykraczającego poza enumeratywny katalog zawarty w w/w przepisach, nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego;
- 2) naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż - pomimo istnienia w obrocie prawnym przepisów art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, tj. przepisów powszechnie obowiązującego prawa, organ administracyjny miał prawo przepisy te pominąć i oprzeć swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., które to studium, zgodnie z treścią art. 9 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia z dnia 27 marca 2003 r. nie jest aktem prawa miejscowego, nie należy zatem do katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji przyjęcie, iż opierając się na zapisach studium dotyczących ochrony środowiska, organ miał prawo pominąć w/w przepisy rangi ustawowej oraz rangi rozporządzenia i nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego, co prowadzi do wniosków sprzecznych z wyrażoną w art. 87 Konstytucji hierarchią aktów prawnych;
- 3) naruszenie art. 20 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 3, 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym, wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy kubaturowej na terenie nieruchomości skarżących, pomimo istnienia ustawowych ograniczeń w tym zakresie oraz w braku wykazania w ocenie dokonanej przez WSA, w sposób szczegółowy, profesjonalny i wiarygodny, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości, całkowity zakaz zabudowy jest jedynym i koniecznym środkiem ochrony przyrody, nie prowadzi do niezgodnego z prawem naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności oraz nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności;
- 4) naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej ocenie działania organu administracyjnego oraz przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do przekroczenia przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego, podczas gdy naruszenie interesu prawnego skarżących związane było z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz art. 20 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 3, 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem wykraczało poza wynikające z w w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granice władztwa planistycznego, co powinno w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta L. w żądanym przez skarżących zakresie.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż trudno mówić o uzasadnionym przeznaczeniu na rekreacyjne tereny zielone działki skarżących o powierzchni nieco ponad 20 arów, znajdującej się w ciągu już istniejącej zabudowy przy ul. C.. Znaczna część działki jest wyłączona z produkcji rolnej, a na pozostałej części znajdują się gleby najniższych klas V i VI. Działka ta nie była użytkowana w sposób rolniczy ani przez skarżących, ani przez poprzednich właścicieli.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto, iż Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [..] lutego 2006 r. w sprawie [..] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przepisy te zawierają enumeratywny i zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Katalog ten nie może być dowolnie przez gminę poszerzany i modyfikowany. Są to przepisy powszechnie obowiązujące i mają pierwszeństwo w zastosowaniu przed postanowieniami Studium, które jest tylko aktem prawa wewnętrznego gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 87 Konstytucji w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ramach tego zarzutu skarżący podnieśli, iż przedmiotowe rozporządzenie wprowadziło określone zakazy na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym znajduje się ich nieruchomość, a zatem gmina nie mogła wprowadzać w studium i planie miejscowym innych, bardziej rygorystycznych zakazów na tym terenie.
Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż o obowiązku umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisów odnoszących się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu stanowią art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również z § 4 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia projektu planu miejscowego dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
Obowiązek uwzględnienia przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustanawiających określone formy ochrony polega na tym, że gmina ma obowiązek wprowadzić te ograniczenia in extenso do studium i planu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie oznacza to, że gmina nie może ustalić innych, nawet bardziej restrykcyjnych ograniczeń uzasadnionych polityką przestrzenną gminy, na terenach, których określone ograniczenia (np. zakaz zabudowy) wynikające z przepisów o ochronie przyrody nie dotyczą. Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do wniosku, iż gmina powinna jedynie powielić i zebrać w planie wszystkie regulacje dotyczące danego terenu i wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (krajowego i lokalnego), co naruszałoby istotę władztwa planistycznego gminy polegającego właśnie na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
W tej sprawie, w licznych zapisach zaskarżonej uchwały zawarte zostały nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z obowiązujących ustaleń rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W § 9 ust. 3 pkt 7 uchwały wskazano, iż tereny 4R, 5R, 6R i 7R położone są w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i dla terenów tych obowiązuje: uwzględnienie potrzeb ochrony przyrody w gospodarce człowieka, w tym gospodarce rolnej, leśnej, wodnej, rybackiej i turystyce (pkt a), ochrona i kształtowanie zadrzewień, ze szczególnym uwzględnieniem zadrzewień śródpolnych (pkt b), ochrona specyficznych cech krajobrazu, w tym w szczególności suchych dolin (pkt c), eliminowanie lub ograniczanie źródeł zanieczyszczeń antropogenicznych, kształtowanie prawidłowej gospodarki wodnościekowej, gospodarowanie gruntami w sposób ograniczający erozję gleb (pkt d).
Dla terenów tych nie obowiązuje zakaz zabudowy wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdyż nie są to tereny położone w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Nie oznacza to jednak, że skoro rozporządzenie Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r. nie wprowadza na terenie oznaczonym w planie symbolem 5R zakazu zabudowy, to takiego zakazu nie mogła wprowadzić gmina w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon B. Z. - Część VI. Są to dwa akty prawa miejscowego zawierające niezależne od siebie regulacje dotyczące innych terenów.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżących i przekroczenie granic władztwa planistycznego przez gminę. Podkreślenia wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.
Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie prawa własności skarżących poprzez wprowadzenie na terenie ich działki nr [...] zakazu zabudowy kubaturowej z dopuszczeniem budowy budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej jest uzasadnione celem jakim jest ochrona środowiska na całym terenie doliny rzeki B. oraz jest proporcjonalne do tego celu. Przedmiotowa działka stanowi teren rolny i nadal może być wykorzystywana na cele rolnicze z możliwością zabudowy służącej produkcji rolniczej.
Skarżący uzyskali wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy tej działki w 2008 r., lecz nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego, tj. 1 lipca 2016 r. Wystąpili o pozwolenie na budowę dopiero [..] czerwca 2016 r., a więc już po podjęciu zaskarżonej uchwały ([...] maja 2016 r.). Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 ustawy). Skutkiem wejścia w życie planu jest więc eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie których nie uzyskano ostatecznych pozwoleń na budowę.
Słuszna jest idea realizowana przez Miasto L. stworzenia Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta, czyli ciągłej struktury przestrzennej mającej na celu zapewnienie drożności i łączności przyrodniczej, wiążącej ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne przestrzenie zieleni, fragmenty terenów otwartych i wybrane tereny zainwestowania miejskiego o ograniczonej lub wykluczonej zabudowie, a także zapewniającej ich powiązanie z odpowiednimi terenami pozamiejskimi (§ 3 pkt 4 uchwały). Jak wynika z Prognozy oddziaływania planu na środowisko dolina rzeki B. stanowi kluczowy element Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta i posiada duże niezurbanizowane obszary zielone, wśród których bardzo duży obszar zajmują lasy oraz tereny zadrzewione, które pełnią ważną funkcję ekologiczną dla całego miasta.
Dodatkowo na tym terenie znajduje się [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, co również potwierdza konieczność jego ochrony przed urbanizacją. Jak wskazano w "Analizie zasadności przystąpienia do planu" z 2012 r. duża presja inwestycyjna ujawniająca się w nacisku na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy utrudniała prawidłowe kształtowanie przestrzeni na tym terenie. Przed uchwaleniem planu brak było podstaw prawnych do obrony terenów przewidzianych w studium jako tereny zieleni ekologicznego systemu miasta przed chaotyczną, konfliktogenną i szkodliwą dla miasta zabudową pod inne, nieekologiczne funkcje. Zgodnie ze Studium, działka skarżących znajduje się na terenach niezurbanizowanych (chronionych przed urbanizacją), w szczególności na terenie zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi.
Ponadto zauważyć należy, iż prawie na całym terenie objętym tym planem zakazuje się zabudowy (z wyjątkiem bardzo małego terenu 1 U i niewielkich terenów RM oraz 5R i 6R, na których dopuszczono zabudowę zagrodową). Przeważającą większość terenu objętego planem stanowią tereny lasów i zieleni (ZL) i zieleni nadrzecznej (ZŁ). Celem tego planu jest więc racjonalna i kompleksowa ochrona tego cennego przyrodniczo terenu miasta przed przypadkową zabudową.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na tym, że Sąd I instancji, nie poddał badaniu procedury przyjęcia przez Radę Miasta L. przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych naruszeń procedury uchwalania planu, zarzucając Sądowi I instancji jedynie powołanie się na ogólnikowe stwierdzenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta L., z pominięciem przepisów ustawy o ochronie przyrody. Jak już wskazano powyżej, ograniczenia w zabudowie wynikające z aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, które nie miały zastosowania dla terenu nieruchomości skarżących, nie miały wpływu na możliwość wykonywania przez gminę władztwa planistycznego na tym terenie.
Sąd I instancji w sposób obszerny przytoczył ustalenia części tekstowej Studium, potwierdzające konieczność ochrony terenu, na którym znajduje się działka skarżących przed zabudową mieszkaniową. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy zawsze mają charakter ogólny, sam fakt położenia działki skarżących na oznaczonym na rysunku studium terenie niezurbanizowanym (chronionym przed urbanizacją), w szczególności na terenie zieleni pomiędzy terenami zurbanizowanymi obliguje organy planistyczne do ograniczania zabudowy na tym terenie do niezbędnego minimum. Zachowanie zgodności ustaleń planu ze studium jest jednym z warunków prawidłowego przeprowadzenia przez organ procedury planistycznej (art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co w tej sprawie miało miejsce.
Okoliczności sprawy wskazywane przez skarżących, które - ich zdaniem - świadczą o tym, że na ich działce powinna zostać dopuszczona zabudowa mieszkaniowa to: fakt, iż na działce znajdują się gleby bardzo słabej jakości, znaczna część działki została wyłączona z produkcji rolnej, działka jest niewielka, ma tylko [...] arów i znajduje się w ciągu istniejącej zabudowy przy ul. C.. Do skargi kasacyjnej załączono pismo Sekretarza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2017 r. informujące, dla jakich nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżących wydano decyzje o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z mapy katastralnej znajdującej się na stronie internetowej Geoportal 2 (http://mapy.geoportal.gov.pl) działka skarżących nie znajduje się w ciągu zabudowy, lecz w ciągu niezabudowanego pasa gruntu rozdzielającego istniejącą zabudowę. Jak wynika z kopii decyzji podziałowej z [...] listopada 2010 r. załączonej do skargi, działka nr [...] ma powierzchnię [...] m2.
Wielkość działki skarżących nie ma znaczenia dla osiągnięcia celów planu, gdyż - jak wynika z liczby uwag do planu - właścicieli działek na terenie objętym planem, którzy są w podobnej sytuacji jak skarżący jest wielu, a dla osiągnięcia celów ochronnych tego planu konieczne jest kompleksowe ograniczenie możliwości zabudowy na tym terenie, bez wyjątków. Decyzją z [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta L. zezwolił J. G. trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania części działki nr [...] o powierzchni [...] ha pod realizację obiektu gastronomiczno-handlowego. Wyłączenie to nastąpiło więc na rzecz innego podmiotu i na inny cel.
Ponadto wyszczególnione w piśmie Sekretarza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2017 r. decyzje o pozwoleniu na budowę dla działek sąsiadujących z działką skarżących zostały wydane przed wejściem w życie przedmiotowego planu, tj. przed 1 lipca 2016 r. (decyzja dla działki nr [...] - [...] maja 2016 r., decyzje dla działek nr [...] - w 2009 r., decyzja dla działek nr [...] - w 2015 r., decyzja dla działki nr [...] - w 2000 r.). Skarżący również uzyskali decyzję o warunkach zabudowy z [...] lipca 2008 r. dotyczącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i na podstawie tej decyzji mieli przez kilka lat możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę, lecz złożyli wniosek w tym przedmiocie zbyt późno, bo już po uchwaleniu planu.
Sąd I instancji słusznie wskazał, że realizacja celów ochronnych zapisanych w Studium była niemożliwa bez uporządkowania zasad zagospodarowania tego terenu w planie miejscowym, gdyż Studium nie mogło stanowić podstawy prawnej dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazać należy, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w autonomicznej procedurze uregulowanej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (poza wyjątkiem wskazanym w art. 24 ust. 1 ustawy dotyczącym uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a.) nie mają do tej procedury zastosowania, w związku z czym błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i 77 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w ssentencji.