Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., IV SA/Po 1134/19, w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w P. (dalej W. S.A.) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 30 października 2019 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) z dnia 28 sierpnia 2019 r.; zaś w punkcie drugim, zasądził od WINB na rzecz W. S.A. zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 28 sierpnia 2019 r. nakazującą W. S.A. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie wymienionego wyżej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]).
Skargę na powyższą decyzję wniosło W. S.A., zaskarżając ją i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu organy obu instancji bez wnikliwego wyjaśnienia sprawy poprzestały jedynie na oświadczeniu uczestnika postępowania, że przedstawiciel Spółki w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym zeznając w charakterze świadka stwierdził, że sporny otwór został wykonany we wrześniu 2018 r. W oparciu o to stwierdzenie organy bez dalszej weryfikacji i wyjaśnień przyjęły, że otwór drzwiowy powstał we wrześniu 2018 r. W tym stanie sprawy organy, w opinii Sądu, co najmniej przedwcześnie zaakceptowały wykucie przedmiotowego otworu we wrześniu 2018 r. bez weryfikacji, czy otwór w tym miejscu nie istniał już wcześniej, czy następnie nie został zamurowany i w istocie ponownie odtworzony we wrześniu 2018 r. – bez uprzedniego sprawdzenia i jednoznacznego wykluczenia ewentualności, że do wykonania spornego otworu doszło już wcześniej i kiedy, czy w związku z tym pierwotny otwór nie istniał już w czasie budowy przedmiotowego budynku, a w konsekwencji zgodnie z jego zatwierdzonym projektem budowlanym, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Dla wykluczenia takiej ewentualności niezbędne było ustalenie, kiedy ów budynek powstał oraz podjęcie przez organy próby pozyskania pierwotnej dokumentacji tego budynku. Gdyby to ostatnie okazało się niemożliwe, to powinnością organów było przeanalizowanie przepisów budowlanych obowiązujących na obszarze inwestycji w czasie budowy przedmiotowego budynku, pod tym kątem, czy dopuszczały one umieszczanie otworów drzwiowych o parametrach i charakterystyce spornego otworu, w granicznej ścianie szczytowej budynku. Organ I instancji nie zebrał żadnych dokumentów i informacji w tym przedmiocie, z pominięciem istotnego – zdaniem Sądu – wątku, kiedy i w oparciu o jaką dokumentację doszło do wzniesienia samego budynku i czy w pierwotnej dokumentacji sporne drzwi lub inny otwór (okienny) nie były już ujęte. Przedstawiciel skarżącej wskazał bowiem, że w czasie prac przy zabezpieczaniu ścian i fundamentów budynku odkryto otwory okienne.
Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek znajduje się w ścisłej zabudowie miejskiej centrum Poznania. Nadto nie ustalono, czy to na skutek podziałów nieruchomości ściana, w której wykuto otwór aktualnie znalazła się w granicy działek. Co więcej, jednoznacznie organy nie wykazały, że ściana budynku, od daty jego wybudowania, znajdowała się w granicy działek nr [...] i [...]. Dopiero ustalenia, że ściana budynku od daty jego powstania posadowiona była w granicy działek, mogłyby prowadzić do stwierdzenia, że niedopuszczalne było wykucie otworu w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Pomimo tych uchybień – stanowiących naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organ II instancji zaakceptował takie niepełne ustalenia organu I instancji, nie podejmując nawet próby ich uzupełnienia w ww. zakresie, przez co w istocie powielił wszystkie błędy organu I instancji (w zw. z art. 140 k.p.a.), uchybiając nadto art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji – uchybiwszy wymogom z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2018.2067 ze zm.) – w ogóle nie rozważyły, czy przed wydaniem zaskarżonego nakazu zamurowania otworu drzwiowego nie należało uzyskać stanowiska właściwego konserwatora zabytków w tym przedmiocie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy obu instancji zaniechały kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia daty powstania otworu drzwiowego oraz wcześniejszego istnienia otworu drzwiowego w tym miejscu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że okoliczności te powinny ulec wyjaśnieniu przez organ administracji I instancji i w konsekwencji do uchylenia decyzji administracyjnych organów obu instancji,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy obu instancji zaniechały kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie:
- a. ustalenia daty powstania budynku oraz treści dokumentacji budowlanej budynku,
- b. przepisów prawa budowlanego obowiązujących na obszarze inwestycji w czasie budowy przedmiotowego budynku,
- c. okoliczności czy ściana przedmiotowego budynku w chwili jego powstania była zlokalizowana w granicach działki, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że okoliczności te powinny ulec wyjaśnieniu przez organ administracji I instancji i w konsekwencji do uchylenia decyzji administracyjnych organów obu instancji,
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wyrażony w tych przepisach obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może dotyczyć historycznych norm prawa, w szczególności norm obowiązujących przed wykonaniem tych robót budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, prowadzić powinna do wniosku, że ocena dotycząca ustalenia, czy roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, natomiast oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej i możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności norm prawa budowlanego, co doprowadziło do błędnego uznania, że § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie może nie znaleźć zastosowania do robót objętych przedmiotowym postępowaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podzielić należy stanowisko WSA, że w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tymczasem dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego możliwe będzie podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji trafnie wskazał okoliczności, które konieczne są do wyjaśnienia, aby w szczególności możliwe było ustalenie, czy przedmiotowy otwór drzwiowy mógł powstać legalnie. W szczególności zależy to od treści dokumentacji budowlanej budynku i okoliczności czy ściana przedmiotowego budynku w chwili jego powstania była zlokalizowana w granicach działki. W obecnym stanie sprawy brak jest możliwości dokonania niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń.
Wbrew zatem podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż zasadnie uznał, że organy obu instancji nie dokonały kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku.
WSA nie naruszył też prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, badanie ewentualnej zgodności kontrolowanych robót budowlanych z uprzednio obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi nie ma zastąpić oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami obecnie obowiązującymi, ale ma być elementem wyjaśniania, czy przedmiotowe roboty budowlane mogły być w przeszłości zrealizowane legalnie.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.