Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 441/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "Ż." S.A. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółka "Ż." S.A. z siedzibą w C. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 7 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) poprzez przyjęcie, iż za rażące naruszenie prawa nie może być uznany błąd w wykładni prawa oraz poprzez uznanie, że decyzja Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie jest obarczona wadą powodująca jej nieważność, podczas gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wprowadzonego mocą uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] lipca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r. nr 113, poz. 2900) w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych dopuszczają realizację przez skarżącego zamierzonego przedsięwzięcia (w tym pobór wód), a co za tym idzie decyzja o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na nieistniejącą niezgodność z planem miejscowym była w sposób oczywisty i rażący nieprawidłowa i tym samym organ oceniający jej nieważność powinien taką nieważność stwierdzić;
2. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie, a mianowicie przyjęcie, że do stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi jedynie oczywiste naruszenie prawa, możliwe do ustalenia bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni, podczas gdy Sąd na gruncie tego uzasadnienia sam dokonuje zaawansowanej i szczegółowej wykładni poszczególnych przepisów planu formułując daleko idące wnioski i przekraczając jednocześnie granice sprawy, którą jak sam wskazuje, jest wyłącznie sprawa w rozumieniu procesowym, a nie w ujęciu materialnym;
3. 3) art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Prezesa KZGW pomimo naruszenia przez ten organ art. 157 § 2 K.p.a. polegającego na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczęte na wniosek strony może zostać merytorycznie rozstrzygnięte pomimo cofnięcia wniosku, bez uprzedniego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu i braku sprzeciwu innych stron, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji merytorycznej, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania,
4. 4) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że do stwierdzenia niezgodności projektowanego sposobu korzystania z wody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest konieczne, aby plan miejscowy zawierał wprost zakaz lokalizacji danych urządzeń wodnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do ustalenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa, który ogranicza właściciela w prawie do korzystania z jego własności powinien być wykładany ściśle, a dozwolone jest wszystko co nie jest w tymże planie zakazane;
5. 5) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. wprowadzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] poprzez uznanie, że użyte w tym planie pojęcie przeznaczenia uzupełniającego powinno być interpretowane w sposób zawężający, podczas gdy biorąc pod uwagę to, że ograniczenia prawa własności stanowią wyjątek od zasady, należy stosować wykładnię rozszerzającą przedmiotowych pojęć;
6. 6) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z § 3 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 miejscowego planu poprzez uznanie, że ujęcia wód dla celów spożywczych nie uzupełniają bądź nie wzbogacają rolniczego przeznaczenia podstawowego i są z nim sprzeczne, podczas gdy w istocie lokalizacja ujęć wód podziemnych, pozyskiwanych na potrzeby spożywcze, nie stoi w sprzeczności z rolniczym przeznaczeniem gruntów, gdyż realizuje taki sam cel, jakim jest zaspokojenie potrzeb żywnościowych społeczeństwa;
7. 7) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z § 3 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 miejscowego planu poprzez uznanie, że obiekty uzupełniające lokalizowane na terenach o przeznaczeniu rolniczym powinny mieścić się w pojęciu rolnictwa oraz "rolniczego wykorzystania gruntów", podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią definicji przeznaczenia uzupełniającego, jest to przeznaczenie inne niż podstawowe;
8. 8) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z § 3 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 miejscowego planu poprzez uznanie, że "obiekty i urządzenia zaopatrzenia w wodę" i "studnie głębinowe" nie mieszczą się w zakresie pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", oraz że chodzi w tym zakresie wyłączenie o urządzenia realizujące funkcje społeczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia miejscowego planu prowadzi do uznania, iż ujęcia wód podziemnych (i ich obudowy) stanowią urządzenia infrastruktury technicznej dopuszczone mocą zapisów planu, a żaden przepis tego planu wprost nie nakazuje badania funkcji, jakie te urządzenia pełnią ani tym bardziej nie ogranicza zakresu tego pojęcia do urządzeń infrastruktury technicznej mających na celu wyłącznie zaspokojenie szeroko pojętego zapotrzebowania na media;
9. 9) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z § 3 pkt 5 i § 44 miejscowego planu poprzez uznanie, że celem tego przepisu było ograniczenie możliwości lokalizacji urządzeń zaopatrzenia w wodę na innych terenach, podczas gdy prawidłowa wykładnia zapisów planu prowadzi do wniosku, iż ww. § 44 wprowadza wyłącznie określone ograniczenie dopuszczalności innego przeznaczenia gruntów oznaczonych symbolem A.1W, I.1W aniżeli obiekty i urządzenia zaopatrzenia w wodę, a nie oznacza, iż na innych terenach takie obiekty są niedopuszczalne;
10. 10) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1 – 5 i ust. 2 miejscowego planu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez uznanie, że poza zakazami wyraźnie wymienionymi w § 45 ust. 1 pkt 3-5 i ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można na zasadzie wykładni ustalić inne jeszcze zakazy w zagospodarowaniu terenu o przeznaczeniu rolnym, które nie wynikają wprost z normy miejscowego planu, ale zostają wyinterpretowane z ogólnej zasady przeznaczenia gruntu na cele rolne, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do oczywistego i jednoznacznego wniosku, że § 45 ust. 1 pkt 3 – 5 i ust. 2 miejscowego planu zawiera enumeratywnie wyliczone zakazy obowiązujące na gruntach o przeznaczeniu rolnym, wśród których brak jest zakazu lokalizacji ujęć wód podziemnych, a co za tym idzie organ pominął rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się Dyrektor RZGW, co powinno było doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Dyrektora RZGW.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę "Ż." S.A. z siedzibą w C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej. Błędna wykładnia prawa, to jest wykładnia nieuwzględniająca powszechnie przyjętych reguł wykładni może być oczywiście podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie może być natomiast podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie przepisu (lub przepisów), którego stosowanie wymaga dokonania złożonej wykładni w celu ustalenia jaka norma prawna zawarta została w tym przepisie. Jeśli wykładnia takiego przepisu, uwzględniająca powszechnie przyjęte reguły wykładni, może prowadzić do różnego jego rozumienia, to przyjęcie przez organ administracji jednego z możliwych znaczeń tego przepisu nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa, tylko dlatego, że możliwe było przyjęcie znaczenia odmiennego.

Organ administracji w decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawengo przedstawił określoną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodząc do wniosku, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie jest niezgodne z tymi przepisami. Stanowisko organu administracji sprowadzało się do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie nie może zostać uznane za rolnicze wykorzystanie nieruchomości jak również, że nie może zostać uznane za wykorzystanie nieruchomości w ramach przewidzianych miejscowym planem wyjątków od rolniczego wykorzystania terenu. Dokonana przez organ administracji wykładnia i przedstawiona na jej poparcie argumentacja uwzględniają powszechnie przyjęte reguły wykładni i brak jest podstaw do przyjęcia, że wykładnia ta uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Dokonywanie przez Sąd I instancji wykładni przepisów miejscowego planu wynikało z konieczności odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi. Zarzuty te były obszerne i wielowątkowe stąd też siłą rzeczy także rozważania Sądu musiały być złożone. W celu dokonania oceny, czy wykładnia dokonana przez organ administracji jest prawidłowa Sąd dokonał samodzielnie wykładni przepisów miejscowego planu i te rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że wykładnia ta nie może być uznana za błędną.

Z faktu, że do stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi jedynie oczywiste naruszenie prawa, możliwe do ustalenia bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni nie wynika wniosek, że argumentacja mająca wykazać, iż do rażącego naruszenia prawa nie doszło, musi być argumentacją lakoniczną.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał oceny tylko pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ocena decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego pod kątem istnienia tzw. zwykłych naruszeń prawa zostanie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który będzie rozpoznawał skargę na tę decyzję.

Zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji może cofnąć ten wniosek. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji reguła ta nie ma zastosowania. Niemniej jednak zauważyć również należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może toczyć się zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Po wycofaniu przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji może takie postępowanie kontynuować działając z urzędu. Organ powinien oczywiście poinformować strony, że po cofnięciu wniosku prowadzi postępowanie z urzędu. W niniejszej sprawie organ administracji informacji takiej stronom nie przesłał jednakże uchybienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 4 skargi kasacyjnej. Niemożność wykorzystania nieruchomości w określony sposób nie musi wynikać wprost z przepisu wprowadzającego zakaz takiego wykorzystania. Niemożność taka może wynikać również z faktu, że sposobu wykorzystania nieruchomości nie można pogodzić ze wskazanym w planie jej przeznaczeniem. Jeśli nieruchomość w miejscowym planie znajduje się w obszarze przeznaczonym pod wykorzystanie rolnicze, to może być ona wykorzystywana rolniczo i w konsekwencji nie może być wykorzystywana przemysłowo. To, czy zamierzone wykorzystywanie gruntu wskazywane przez inwestora we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest zgodne z przepisami miejscowego planu ustalane jest w toku postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie nr 5 nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie w istocie prezentuje stanowisko, że można dokonać odmiennej wykładni § 3 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 miejscowego planu. Dokonując oceny tego zarzutu można jedynie stwierdzić, że wykładnia tych przepisów miejscowego planu przeprowadzona przez organ administracji, który odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa. O tym, czy wykładnia organu administracji może być uznana za tzw. zwykłe naruszenie prawa rozstrzygać zaś będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym.

Analogicznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach nr 6, 7, 8, 9 i 10. W zarzutach tych skarżąca kasacyjnie w istocie prezentuje stanowisko, że można dokonać odmiennej wykładni wskazanych w tych zarzutach przepisów. Ponownie stwierdzić należy, że o tym, czy wykładnia tych przepisów dokonana przez organ administracji może być uznana za tzw. zwykłe naruszenie prawa rozstrzygać będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.