Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 452/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił sprzeciw J. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu [...] marca 2020 r. (data stempla pocztowego) J. S. (dalej: skarżący) reprezentowany przez adw. P. B. wniósł sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając sprzeciw, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), wskazał, że skarżący wniósł do sądu sprzeciw w dniu [...] marca 2020 r. tj. w dzień poprzedzający doręczenie mu zaskarżonej decyzji, co miało miejsce [...] marca 2020 r. Sprzeciw został zatem przez skarżącego wniesiony przed doręczeniem mu aktu, który został przez niego zakwestionowany, co w świetle art. 64c § 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dokonanie czynności procesowej – wniesienie skargi (a więc także sprzeciwu) przed doręczeniem decyzji, podlegającej zaskarżeniu do sądu, nie rodzi skutków prawnych związanych z wniesieniem skargi. Taka skarga jest zatem niedopuszczalna (postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2017; sygn. akt I OSK 2364/17, wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19).
W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprzeciwu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64c § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprzeciw nie został wniesiony skutecznie. Skarżący wskazał, że wobec niepewności co do dalszego rozwoju sytuacji epidemicznej, braku informacji o doręczeniu decyzji pełnomocnikowi oraz wstrzymaniu normalnej działalności przez instytucje publiczne, zdecydował się wnieść sprzeciw w oparciu o decyzję doręczoną mu jako prezesowi zarządu komplementariusza spółki C. Sp. z o. o. sp. k. (strony postępowania). W dacie podjęcia tej decyzji J. S. nie wiedział, czy decyzja zostanie doręczona pełnomocnikowi oraz czy wniesienie sprzeciwu będzie fizycznie możliwe z uwagi na zaprzestanie działalności dziennika podawczego w SKO oraz w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie oraz dalsze możliwe ograniczenia w funkcjonowaniu Poczty Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
- 2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożył J. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą J.. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego (P. K.) w dniu [...] marca 2020 r. Decyzję doręczono również między innymi C. Sp. z o. o. sp. k. Ze skargi kasacyjnej wynika natomiast, że J. S. jest także prezesem zarządu komplementariusza spółki C. Sp. z o. o. sp. k. Skarżący pełniąc funkcję prezesa zarządu w innej spółce, dowiedział się o treści zaskarżonej decyzji w dniu [...] marca 2020 r., tj. w dacie doręczenia decyzji tej spółce. Data doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu [...] marca 2020 r. otworzyła termin do wniesienia sprzeciwu dla C. Sp. z o. o. sp. k. Oznacza to, że zaskarżona decyzja weszła już do obrotu prawnego przed wniesieniem sprzeciwu przez skarżącego.
- 3. Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, nawet jednej ze stron postępowania. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Jeżeli w sprawie jest wiele stron postępowania, to decyzja wchodzi do obrotu prawnego w chwili doręczenia pierwszej z nich.
- 4. Stosownie do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Skarżący złożył sprzeciw w dniu [...] marca 2020 r., a zatem przed doręczeniem jego pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji. Skarżący zapoznał się jednak wcześniej z treścią kwestionowanej decyzji.
- 5. Przepisy o doręczeniach mają charakter procesowy. Pełnią one funkcję gwarancyjną. Ich prawidłowe stosowanie stabilizuje stosunki prawne. Zaistnienie decyzji (postanowienia) w obrocie prawnym rodzi istotne skutki materialnoprawne, związane z ukształtowaniem sytuacji prawnej strony, a także procesowe, związane z otwarciem się możliwości procesowego kwestionowania prawidłowości tej decyzji, poprzez wniesienie odwołania (zażalenia) oraz skargi lub sprzeciwu do sądu administracyjnego. Z drugiej strony powstają warunki do dobrowolnego lub przymusowego wykonania decyzji. W analizowanym przypadku należy dać pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i zamknięcia drogi do Sądu stronie, która działała w dobrej wierze. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia, decyduje się na podjęcie procesowych czynności zmierzających do zaskarżenia decyzji, to należy dopuścić możliwość uznania konkretnej czynności procesowej za skuteczną. Przepisy o doręczeniach, jak wszystkie przepisy procesowe, mają funkcję wtórną, usługową wobec prawa materialnego. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego i zagwarantowanie tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego. Terminy do wniesienia środka odwoławczego mają na celu dyscyplinowanie strony i zapewnienie stabilizacji stosunków prawnych. Podkreślić należy, że termin liczony od daty doręczenia jest terminem maksymalnym, w którym strona może dokonać czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przekroczył tego terminu.
- 6. Zauważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja została już wydana i weszła do obrotu prawnego. Jest to sytuacja odmienna od tej, w której strona składa wniosek lub środek odwoławczy związany z czynnością organu, której jeszcze nie było, np. składa wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, którego nie wydano albo odwołanie od decyzji, której jeszcze organ nie wydał. Należy uznać, że do wniesienia środka odwoławczego nie zawsze niezbędne jest doręczenie decyzji. Taka sytuacja ma np. miejsce, gdy odwołanie wnosi strona, która została pominięta w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której nigdy kwestionowanej decyzji nie doręczono. Niedopuszczalność wniesienia odwołania prowadziłaby do sytuacji, w której strona pominięta mogłaby jedynie wnieść wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.
- 7. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowana jest linia orzecznicza, w której wskazuje się na niedopuszczalność wniosku lub środka odwoławczego, w sytuacji gdy zostały one wniesione przed datą doręczenia lub ogłoszenia aktu organu lub orzeczenia sądu (postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2017; sygn. akt I OSK 2364/17, wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1451/19, postanowienie WSA w Warszawie z 5 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 1494/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego stanowiska z przyczyn wyżej wskazanych. Zauważyć należy, że w orzecznictwie prezentowane jest również odmienne stanowisko, w którym w sytuacji naruszenia przepisów o doręczeniach Sądy pierwszeństwo dały wykładni funkcjonalnej, a nie językowej (wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 360/19; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1241/17). Stanowisko to nie jest jednak dominujące w orzecznictwie.
- 8. Nie można uznać za niedopuszczalny i przedwczesny wniesiony na podstawie art. 64c § 1 p.p.s.a sprzeciw od decyzji przez stronę przed doręczeniem jej decyzji, jeżeli decyzja ta została doręczona innym stronom postępowania. Przyjęta wykładnia przepisów art. 64c § 1 p.p.s.a nie prowadzi do zbędnego przedłużenia postępowania, do którego doszłoby w sytuacji, gdy po odrzuceniu sprzeciwu strona zmuszona zostałaby do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Za zasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 64c § 1 p.p.s.a.
- 9. Należy również zauważyć, że ustawodawca w art. 58 § 1 p.p.s.a. określił wyraźnie, że jeżeli chodzi o termin skargi, to tylko w sytuacji wniesienia jej z uchybieniem terminu podlega ona odrzuceniu. Nie zawarł przesłanki, z której wynika, że odrzuceniu podlega skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy jedynie skutków uchybienia terminu. Ustawodawca odrębnie uregulował wniesienie skargi po terminie od skargi niedopuszczalnej z innych przyczyn. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił sprzeciw na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a zatem uznał, że jest on niedopuszczalny. Artykuł 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi zachodzi bowiem wówczas, jeżeli brak jest podstaw do jej wniesienia, np. brak jest aktu podlegającego zaskarżeniu lub została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.
- 10. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.