Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1375/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do obrotu suplementu diety, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r. na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust.1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U UE L. 165 z 30.04.2008r.) oraz art. 104 §1 i art. 130 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267), nakazał [...] Sp. z o.o. w W., powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu do obrotu suplementu diety pn. "[...]".
W uzasadnieniu organ podał, że w [...] Sp. z o.o. przy ul. S. [...] w W. przeprowadzona została, przez upoważnionego pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dniu 27.01.2014r. kontrola tematyczna, z przebiegu której sporządzono protokół kontroli nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono, iż produkt pn. "[...]" jest obecnie wprowadzany do obrotu na terytorium RP i oznakowany jako suplement diety, mimo braku powiadomienia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.) Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze jego wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu przez firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Podczas kontroli przedstawiciel Spółki podał, że ww. produkt znajduje się w obrocie od grudnia 2003r.
Natomiast od dnia 23.09.2001r., tj. co najmniej 2 lata przed wprowadzeniem po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP ww. produktu, obowiązywał przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2001r. nr 63, poz. 634 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementy diety- jest obowiązany powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzaniu do obrotu określonych środków spożywczych. Mimo, że [...] Sp. z o.o. nie dopełniła ww. obowiązku do tej pory wprowadza na polski rynek suplement diety pn. "[...]". Wprawdzie z dniem 28.10.2006r. ww. ustawa z dnia 11.05.2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia została uchylona, ale od dnia 28.10.2006r. obowiązek powiadomienia wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25.08.2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. nr 136, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którym w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.
Firma wprowadza dany produkt do obrotu na terenie RP pod kwalifikacją "suplement diety" wciąż jako pierwszy i jedyny podmiot w Polsce, dlatego art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, w odniesieniu do produktu pn. "[...]" jest aktualny.
Odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...].03.2014 r., złożyła [...] Sp. z o.o. w W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2001 Nr 63 poz. 634), zgodnie z art. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 30 października 2003 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 208, poz. 2020) otrzymał brzmienie,,Przedsiębiorca wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 10 ust. 3, oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego należące do tych grup, ale dla których nie zostały w tych przepisach określone szczegółowe wymagania, i dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego, 2) suplementy diety, 3) środki spożywcze wzbogacane substancjami określonymi na podstawie art. 9 ust. 4 pkt 3 - jest obowiązany powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzaniu do obrotu określonych środków spożywczych, przedkładając równocześnie wzór ich etykiety." Zmiana ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, weszła w życie z dniem 23.12.2003 r. [...] nie przedstawiła żadnych dokumentów na dowód wprowadzenia suplementu "[...]" przed tym okresem i nie jest w stanie sprecyzować dokładnej daty poza określeniem "od grudnia 2003 roku", podczas gdy z ustaleń organu I instancji wynika, iż wprowadzenie przedmiotowego produktu miało miejsce w pierwszym kwartale 2004 roku.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ powiatowy wykazał niezgodności działań spółki z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, wraz z ich przytoczeniem, natomiast wyszczególnione w decyzji ustalenia stanu faktycznego pochodzą z protokołu kontroli z dnia 27.01.14 r., który został sporządzony prawidłowo i w pełni odpowiada warunkom określonym w k.p.a. dla tego dokumentu. Upoważniony przedstawiciel firmy [...] Sp. z o. o. podpisał ww. protokół w związku z powyższym zapoznał się z jego treścią. Nawet jeżeli prawo o zgłoszeniu do GIS nie obowiązywałoby przeszło 10 lat temu, kiedy strona wprowadzała "[...]" po raz pierwszy, organ sanitarny ma prawo zażądać dopełnienia obowiązku zgłoszenia suplementu do GIS w każdym wypadku, w celu ujednolicenia procedur oraz uzupełnienia rejestru wszystkich suplementów obecnych na rynku RP, o czym strona jako dystrybutor z wieloletnim doświadczeniem w obrocie suplementami diety, powinna wiedzieć, jak również powinna współpracować z organami sprawującymi nadzór.
[...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga jest w części zasadna, albowiem przy rozpatrywaniu odwołania organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zasadność skargi przejawiała się w niedostatecznym rozpoznaniu sprawy w II instancji, co w jej realiach oznaczało niedostateczne odniesienie się do regulacji prawnej będącej w ocenie organu podstawą nałożonego obowiązku. Przedstawiając stanowisko organu w sprawie, Sąd wskazał, że brak jest w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek merytorycznej analizy stanu prawnego mającego zastosowanie w odniesieniu do ustalonej nieprawidłowości, jak również koniecznej zdaniem Sądu wykładni przepisów, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie wiadomo, czy w ocenie organu nałożony na stronę obowiązek wynika z art. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2001 Nr 63 poz. 634), czy z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j.
Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), czy też może w odniesieniu do bliżej nieustalonego stanu faktycznego, wynikał początkowo z wcześniejszego przepisu, a obecnie z aktualnie obowiązującej ustawy. Dlatego słuszny był zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. czyli zaniechanie obowiązku wytłumaczenia stronie, dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnego stanu faktycznego. Organ w uzasadnieniu decyzji tego nie uczynił. Naruszony został tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi bowiem jej integralną część, a wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji jest konieczne. Obowiązkiem organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, tzn. nieuwzględnienie treści decyzji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie ustosunkował się do zarzutów strony, nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał nie daje podstaw do czynienia takich ustaleń,
- 2. naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych, polegające na przyjęciu, że organ nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprawidłowo uzasadniał swoje rozstrzygnięcie, a w bezpośredniej konsekwencji niezgodne z prawem przyjęcie, że postępowanie było prowadzone nieprawidłowo,
- 3. naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, aby Sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania innych, niż kwalifikowane naruszenie wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b tej ustawy, jest stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie przeprowadził takiej oceny, nie dokonując kontroli ustaleń stanu faktycznego na podstawie akt sprawy. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego może zostać uznany jako uzasadniający zastosowanie środka wobec zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o wykładnię normy prawa materialnego. Wbrew ustaleniom Sądu w zaskarżonej decyzji wskazano na brzmienie art. 18 ust. 1 ustawy z 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, nadane ustawą z 30 października 2003r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 208, poz. 2020), obejmujące obowiązkiem powiadomienia w zakresie wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementy diety. Podstawa prawna została podana w zaskarżonej decyzji. Ustawa ta weszła w życie 23 grudnia 2003r. W stanie regulacji prawnej, która zostaje zmieniona należy ustalić, w razie braku przepisów przejściowych, przepisy obwiązujące, które są podstawą do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Art. 10 ustawy z 30 października 2003r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw stanowił, że do spraw wszczętych i nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie postępowanie nie zostało wszczęte przed 23 grudnia 2003r. co ma znaczenie dla ustalenia przepisów obowiązujących w sprawie. Przy wykładni należy uwzględnić system rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach prawa unijnego oraz w polskim systemie prawa, który nakłada na właściwe organy obowiązek kontroli środków spożywczych, dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, a na przedsiębiorców obowiązek nie utrudniania tej kontroli.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd zarzucił brak wskazania podstawy prawnej, jak i ustalenia przepisów prawnych obowiązujących jako podstawa prawna rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Stawiając taki zarzut organowi odwoławczemu Sąd nie podjął czynności związanych z realizacją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmując jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 kodeksu postępowania przed sadami administracyjnymi Sąd nie rozważył, że nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie przesądza o wadliwości decyzji, jeżeli w obowiązującym systemie prawa są przepisy prawa dające podstawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd w uzasadnieniu wyroku nie przeprowadził wykładni obowiązujących przepisów prawa. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji. Ogólnikowość uzasadnienia nie odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 a zostało obarczone uwagami, które nie mają znaczenia dla sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.