Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2462/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 404/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Łodzi) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi (dalej również: Prokurator Okręgowy; Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w Głownie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ; skarżąca kasacyjnie) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] "w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta [...]" (dalej również: uchwała; zaskarżona uchwała; Regulamin):

1. - w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7-9 i § 4 ust. 2 w części dotyczącej usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, § 5 ust. 4, § 6 pkt 1-3, § 7, § 10 ust. 1-2, § 16, § 18 pkt 1-5, § 19 ust. 4, § 23 ust. 1 pkt 1-3, § 26, § 27 i § 29;
2. - w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałej części;
3. - w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w zakresie opisanym w punkcie 1, do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok WSA w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wynikającym z uzasadnienia tego orzeczenia.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2013 r., poz. 1583 – przyp. wł. NSA] Rada Miejska w Głownie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm. – dalej: u.c.p.g.) uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta [...]".

W dniu 22 kwietnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Łodzi zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej następujących przepisów: § 4 ust. 1 pkt 6-9, § 4 ust. 2-5, § 5 ust. 4, § 6, § 7, § 10, § 16 ust. 1, § 18, § 19, § 23, § 26, § 27 i § 29. Zdaniem Prokuratora Okręgowego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, wprowadzając rozwiązania, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej (upoważnienia ustawowego) zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., jak również dowolną inicjatywę uchwałodawczą Rady Miejskiej w Głownie i naruszają art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 5 ust. 3a, art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

Uzasadniając skargę, Prokurator stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, natomiast w ust. 2 został określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Zdaniem Prokuratora wymienione w tym przepisie elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych zagadnień, które nie zostały w nim wymienione. Prokurator argumentował, że konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją rangi podustawowej takich kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Zdaniem Prokuratora Rada Miejska w wielu uregulowaniach zaskarżonej uchwały wprowadziła postanowienia, które wykraczają poza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i w ten sposób naruszyła związek formalny i materialny zachodzący pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto Prokurator stwierdził, że nie stanowi uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., bowiem zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w Głownie wniosła o oddalenie skargi "w części dotyczącej": § 4 ust. 1 pkt 6, § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 3-5, § 5 ust. 4, § 18 pkt 1-5, § 19 ust. 2 i 3, § 23 ust. 1 pkt 1-3, § 26 i § 27 oraz § 29.

W uzasadnieniu Rada Miejska przywołała brzmienie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 94, art. 16 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, a następnie odniosła się do poszczególnych zarzutów, stwierdzając, że przyjęte unormowania [w zakresie, w którym Rada wniosła o oddalenie skargi – przyp. wł. NSA] nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Na poparcie swojego stanowiska organ przedstawił odpowiednie rozważania dotyczące poszczególnych przepisów Regulaminu, kwestionowanych przez Prokuratora.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę i zmodyfikował ją poprzez stwierdzenie, że w jego ocenie zbędne jest w odniesieniu do § 16 uchwały użycie sformułowania "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy", bowiem "zapis ten został uregulowany w przepisie art. 6 ust. 1 i 6h w związku z 6c" u.c.p.g. Pełnomocnik organu podtrzymał żądania i argumentację zawarte w odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, że aktualnie przygotowywany jest projekt nowego regulaminu z uwzględnieniem stanowiska, które zostało zawarte w skardze, z jednoczesnym oczekiwaniem na treść wyroku w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się do brzmienia art. 7, art. 87 ust. 2, art. 92 i art. 94 Konstytucji, jak również art. 40 ust. 1 u.s.g. i stwierdził, że gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy i takie stosowne upoważnienie ustawowe zostało zawarte w art. 4 u.c.p.g., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przepis ten ma charakter wyczerpujący, stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Podnosząc, że w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, Sąd uznał, że wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podzielił w znacznej mierze stanowisko Prokuratora i uznał, że Rada Miejska w Głownie w przepisach określonych w § 4 ust. 1 pkt 7-9, § 4 ust. 2 w części dotyczącej usunięcia z obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, § 5 ust. 4, § 6 pkt 1-3, § 7, § 10 ust. 1-2, § 16, § 18 pkt 1-5, § 19 ust. 4, § 23 ust. 1 pkt 1-3, § 26, § 27, § 29 naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co też stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Ponadto Sąd stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne [rozważania dotyczące tej części uzasadnienia wyroku zostały z uwagi na granice skargi kasacyjnej pominięte – przyp. wł. NSA].

I tak kolejno WSA w Łodzi, odwołując się szeroko do poglądów orzecznictwa, uznał m.in., że:

1. - w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na oddzielnym gromadzeniu ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy, jak uczyniono to w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, gdyż w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. ustawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, nie precyzując, że ma się to odbywać oddzielnie w przypadku ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy;
2. - regulacja § 18 pkt 1-5 Regulaminu – w którym zabroniono wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych i weterynaryjnych, padłych zwierząt; wrzucania do pojemników na odpady komunalne przeznaczonych dla poszczególnych frakcji odpadów innych niż te, dla których te pojemniki są przeznaczone; spalania odpadów komunalnych – pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. i jako taka jest dotknięta wadą nieważności; w tym zakresie Sąd wyjaśnił, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; przepis powołanej ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, a zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione; ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju;
3. - wadą nieważności dotknięty jest ponadto przepis § 23 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu, który zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do: niewprowadzania ich na tereny placów zabaw, piaskownic, plaż i kąpielisk, niekąpania zwierząt w fontannach miejskich czy niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp.; zdaniem Sądu delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; przepis § 23 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu powołaną delegację ustawową przekracza, bowiem delegacja ta nakazuje zawrzeć w regulaminie unormowania wprowadzające obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co nie jest jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazów; nie mieści się w kompetencjach rady gminy sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc;
4. - warunkom określonym w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie odpowiadają również przepisy § 26 i § 27 Regulaminu, gdyż norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji – w tym wypadku właścicieli nieruchomości; nadto nie budzi wątpliwości, że brzmienie kwestionowanych przepisów nie spełnia wymagań nałożonych przepisem ustawy, próżno w nich bowiem poszukiwać konkretnych obszarów wyznaczonych przez Radę Miejską, które winny podlegać obowiązkowej deratyzacji, nie mówiąc już o sprecyzowaniu jakichkolwiek terminów do jej wykonania; poza tym brak jest podstaw do delegowania przez Radę Miejską spoczywających nań obowiązków na inny podmiot, w tym wypadku Burmistrza Głowna, jak stanowi o tym § 27 regulaminu;
5. - przepis § 29 Regulaminu, w myśl którego osoby niewykonujące powyższych obowiązków podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami, stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie; w tym zakresie Sąd stwierdził, że Rada Miejska nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach; ponadto w ślad za argumentacją Prokuratora Sąd wyjaśnił, że nie stanowi uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., gdyż objęta zaskarżoną uchwałą regulacja nie należy do tej kategorii przepisów, nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g., co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych, tymczasem Rada Miejska w Głownie wskazanym zapisem wprowadziła nowe standardy, niejasne zasady odpowiedzialności karnej pod groźbą kary.

Przy tak sformułowanej argumentacji Sąd I instancji, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, uznał, że uchwała w zaskarżonej przez Prokuratora części dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie 1. sentencji wyroku. Ponadto w pozostałej części Sąd uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 sentencji, powołując się odpowiednio na art. 151 i art. 152 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Głownie zaskarżyła wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r. w części stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głownie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7, § 5 ust. 4, § 18 pkt 1-5, § 23 ust. 1 pkt 1-3, § 26, § 27, § 29 i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od Prokuratora na rzecz organu kosztów postępowania. Ponadto Rada wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Rada Miejska zarzuciła naruszenie:

1. 1. prawa materialnego (podstawa z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię, tj.:
2. a) art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarty w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały obowiązek właścicieli nieruchomości polegający na oddzielnym gromadzeniu ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy nie znajduje upoważnienia we wskazanych przepisach;
3. b) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarty w § 5 ust. 4 uchwały zakaz mycia i napraw pojazdów samochodowych oraz wymiany olejów na terenach służących do użytku publicznego nie znajduje upoważnienia we wskazanym przepisie;
4. c) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarty w § 18 pkt 1-5 uchwały zakaz jest oczywiście sprzeczny ze wskazanym przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.;
5. d) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarty w § 23 ust. 1 pkt 1-3 uchwały obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej we wskazanym przepisie;
6. e) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarte w § 26 i 27 uchwały postanowienia dotyczące obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia nie odpowiadają powołanemu przepisowi ustawy;
7. f) art. 10 ust. 2a u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarte w § 29 uchwały postanowienia stanowią powtórzenie przywołanego przepisu;
8. 2. przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. a) art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów uznał, że unormowania zawarte w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

W uzasadnieniu Rada Miejska przedstawiła argumentację przemawiającą za słusznością jej stanowiska.

W odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały stwierdziła, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy nie stanowi dodatkowego obowiązku, który nie wynika z przepisów prawa, bowiem w art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 u.c.p.g. przyznano gminie kompetencje do nadzorowania gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i jest uprawniona do określenia w sposób szczegółowy wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów, a także odbierania ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy, które nie są odpadami o takim samym charakterze i rodzaju, wobec czego w pełni uzasadnione jest wprowadzenie wymogu gromadzenia tych odpadów w sposób umożliwiający ich oddzielne zbieranie. W tym zakresie Rada odwołała się do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L 312 z dnia 22 listopada 2008 r., str. 3).

Co do § 5 ust. 4 uchwały Rada stwierdziła, że posiada upoważnienie ustawowe do określenia wymagań dotyczących zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, zatem nie można przyjąć, że przepis taki wykracza poza szczególne zasady, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.; zdaniem Rady postanowienie § 5 ust. 4 uchwały należy odczytywać w ten sposób, że dopuszcza się mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami, z zastrzeżeniem jednak, że nie może to następować na terenach służących do użytku publicznego, zaś uciążliwa kosmetyka samochodowa czy naprawy samochodowe, w szczególności wskazana w § 5 ust. 4 uchwały wymiana olejów, wymagają dokonywania ich w myjni czy warsztacie z odpowiednimi zezwoleniami.

Zdaniem Rady postanowienia § 18 pkt 1-5 Regulaminu w całości wyczerpują przyznane jej upoważnienie ustawowe do określenia wymagań obejmujących selektywne zbieranie i odbieranie lub przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a [u.c.p.g.]. Organ wyjaśnił na czym polega selektywne zbieranie odpadów i stwierdził, że przepisy § 18 pkt 1-5 uchwały stanowią wyartykułowanie wymagań służących wypełnieniu celu ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W ocenie Rady § 23 ust. 1 pkt 1-3 uchwały nie są dotknięte wadą nieważności, bowiem sformułowany w tym przepisie zakaz wprowadzony został na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zaś piaskownice i place zabaw dla dzieci są miejscami, których czystość powinna być szczególnie chroniona, a punktem odniesienia – czyli dobrem chronionym przez ten przepis – jest czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Ponadto Rada Miejska stwierdziła, że z treści § 26 i 27 uchwały wynika, że Rada, opierając się na treści art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. uznała, iż obszarem obowiązkowej deratyzacji jest obszar całej gminy, a z powołanego przepisu ustawy nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkowej deratyzacji mogą podlegać tylko niektóre obszary gminy. Rada stwierdziła również, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2008 r. nr 234, poz. 1570) zwalczanie gryzoni (deratyzacja) należy do właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością.

W odniesieniu do § 29 uchwały Rada Miejska podkreśliła, że przepis ten nie stanowi uregulowania odpowiedzialności karnej, lecz jedynie odesłanie do regulacji zawartej w art. 10 ust. 2a u.c.p.g., który stanowi przepis karny. Takie rozwiązanie Rada uznała za zgodne z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy wniósł o jej oddalenie, w tym o oddalenie wniosku o zasądzenie od Prokuratora kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Prokurator stwierdził m.in., że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, bowiem Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował treść przepisów prawa materialnego, jak i należycie uzasadnił swoje stanowisko, mając na uwadze ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych – jak już wspomniano – brak), to sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty dotyczące uchybień procesowych, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w sprawie.

Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a trzon przedstawionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów uznał, że unormowania zawarte w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08 – orzeczenia dostępne jw.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09 oraz z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09 – dostępne jw.).

Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia omawianego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro zaś o naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, to wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, przywołane w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1080/16 – dostępne jw.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jednakże istotnie – w zakresie dotyczącym stwierdzania nieważności § 4 ust. 1 pkt 7 Regulaminu jest dość zwięzłe i co więcej – tylko częściowo zasadne. W odniesieniu do tego przepisu kwestionowanej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości polegającego na oddzielnym gromadzeniu ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy, jak uczyniono to w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, stwierdzającego, że w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. ustawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, nie precyzując, że ma się to odbywać oddzielnie w przypadku ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy.

Otóż w odniesieniu do kwestii objętej § 4 ust. 1 pkt 7 Regulaminu zarówno Sąd I instancji, jak i Prokurator – ale również i sama Rada Miejska – pominęli rozważenie charakteru substancji, jakimi są gnojówka i gnojowica. Substancje te zaś nie są nieczystościami ciekłymi, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b u.c.p.g., lecz co do zasady nawozami naturalnymi w rozumieniu ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 625, z późn. zm.) – art. 2 ust. 1 pkt 4 (lit. a), o ile stanowią produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zasady składowania (przechowywania) obornika, gnojówki i gnojowicy oraz dalszego postępowania z takimi nawozami (wykorzystanie, zbyt) uregulowane są w przepisach tej ustawy (patrz m.in. art. 3 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1-3, art. 18, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu).

W szczególności warto zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z przywołanego powyżej przepisu art. 25 (ust.

1) ustawy o nawozach i nawożeniu jasno wynika, że gnojówki i gnojowicy nie można gromadzić i przechowywać łącznie z innymi substancjami (cieczami, ściekami, w tym nieczystościami płynnymi). Tym samym omawiane postanowienie Regulaminu w istocie powiela (w sposób niedosłowny) zakaz wynikający ze szczególnego unormowania ustawowego (por. dla przykładu wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 824/15 oraz z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 692/15 – dostępne jw.).

Konsekwentnie też ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328) w art. 2 pkt 8, definiując ścieki, stanowi że są to m.in. (lit b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 625 i 1893). Wprawdzie art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków również dotyczy m.in. gnojówki, gnojowicy, obornika, jako odpadów i ścieków z hodowli zwierząt, ale w sposób oczywisty przepis ten może mieć zastosowanie do tych substancji wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie stanowiłyby one nawozów naturalnych.

Ponadto warto mieć na uwadze, że ustawa ta w przywołanym przepisie zabrania wprowadzania tych substancji do urządzeń kanalizacyjnych i nie zawiera delegacji ustawowej uprawniającej radę gminy do uregulowania zasad gromadzenia różnych ścieków w zbiornikach bezodpływowych.

Konkludując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyżej przedstawionej kwestii prawnej i braku możliwości oceny, czy Sąd omówione wcześniej okoliczności miał na uwadze, podejmując rozstrzygnięcie dotyczące § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, trzeba uznać, że finalnie trafny jest wniosek Sądu I instancji, że brak jest podstawy prawnej do objęcia regulaminem problematyki gromadzenia gnojówki i gnojowicy (wprowadzenia wymogu oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych, gnojówki i gnojowicy). Właśnie z tego powodu, że § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały dotyczy – w odniesieniu do gnojówki i gnojowicy –zasadniczo nawozów naturalnych, których przechowywanie i dalsze wykorzystywanie regulują przepisy szczególne, problematyka ta nie może być objęta regulaminem utrzymania czystości i porządku, gdyż wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz nie jest objęta obowiązkami właścicieli nieruchomości, określonymi w art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b u.c.p.g.

Podobnie też należałoby przyjąć, że Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową, gdyby jej intencją – co jednakowoż w żaden sposób nie wynika z kwestionowanego przepisu uchwały – było uregulowanie kwestii gromadzenia płynnych odchodów zwierzęcych niebędących nawozami naturalnymi. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 ust. 4 zd. 1 P.p.s.a., mimo że częściowo trafny, nie mógł jednak skutecznie doprowadzić do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego (podstawa z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię, Sąd II instancji stwierdza, że zarzuty te en bloc są chybione, bowiem WSA w Łodzi w syntetyczny sposób, a zarazem trafnie, przedstawił powody, dla których stwierdził nieważność tych przepisów Regulaminu, których dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu II instancji WSA w Łodzi nie naruszył w tym zakresie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Na występie tej części rozważań należy przypomnieć, że podstawę prawną do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowił art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przepis ust. 1 stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w ust. 2 został natomiast określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Wykazane przez Sąd uchybienia Rady Miejskiej w Głownie w zakresie wprowadzenia poszczególnych postanowień Regulaminu należało powiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższą zasadę potwierdza także norma art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, w przeciwieństwie do rozporządzeń w rozumieniu art. 92 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny jw.).

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że część postanowień zawartych w ustanowionym zaskarżoną uchwałą Regulaminie, tj. tych wymienionych przez Sąd w zaskarżonym wyroku, które zostały objęte granicami skargi kasacyjnej, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Mając zaś na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., uznać należy za zasadne stwierdzenie Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż nie zachodzi przypadek określony w art. 91 ust. 4 u.s.g. i uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przez tego rodzaju sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, Dz.U. z 2003 r. nr 218, poz. 2151).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to naruszenia takiego rodzaju jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11 – dostępne jw.). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, dostępny jw.).

I tak kolejno – zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. dotyczący stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały jest całkowicie niezasadny, a stanowisko w tym względzie zostało już wcześniej przedstawione przez Sąd II instancji w części dotyczącej omówienia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarty w § 5 ust. 4 uchwały zakaz mycia i napraw pojazdów samochodowych oraz wymiany olejów na terenach służących do użytku publicznego nie znajduje upoważnienia we wskazanym przepisie nie jest trafny, gdyż sposób zredagowania zakwestionowanego przez Sąd przepisu przekracza granice delegacji ustawowej. W sposób oczywisty art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, która upoważnia organ gminy jedynie do określenia zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten, w przeciwieństwie np. do art. 4 ust. 2 pkt 7, który wprost przewiduje uprawnienie do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach – nie daje podstaw do generalnego wprowadzenia zakazu mycia i napraw pojazdów samochodowych, ani tym bardziej "wymiany olejów" na terenach służących do użytku publicznego.

Stanowisko Sądu I instancji co do przekroczenia delegacji ustawowej jest w tym wypadku jednoznaczne. Gmina ma bowiem uprawnienie jedynie do określenia warunków mycia i napraw pojazdów samochodowych na takich terenach. W ocenie Sądu II instancji jest to przejaw dowolnej inicjatywy uchwałodawczej i stanowi nieuprawnione ograniczenie ustawowej materii, stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa. Rada Miejska mogła dla przykładu określić takie sposoby mycia i napraw samochodów na terenie służącym do użytku publicznego, które nie powodowałyby nadmiernych uciążliwości dla innych użytkowników przestrzeni publicznej oraz negatywnego oddziaływania na środowisko (np. emisji hałasu lub spalin) lub zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska. Zasadniczo jednak powinny to być zagadnienia, które nie wynikają wprost z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.) i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, tj. aktualnie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800), a wcześniej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984) w tym samym przedmiocie, czy też z wcześniej przywołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

W każdym razie zasady, jakie mogłaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, z pewnością nie mogły zawierać w sobie wprowadzania całkowitego zakazu mycia i napraw takich pojazdów w miejscach służących użytkowi publicznemu.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zawarty w § 18 pkt 1-5 uchwały zakaz jest oczywiście sprzeczny ze wskazanym przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., należy podkreślić, że określone w tych postanowieniach Regulaminu zakazy również nie znajdują swojego umocowania w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko Sądu I instancji jest w tej kwestii całkowicie prawidłowe.

Zakaz wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących lub wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych i weterynaryjnych oraz padłych zwierząt (§ 18 pkt 1), jak i pozostałe zakazy dotyczące postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów (§ 18 pkt 2-5), w tym spalania odpadów – stanowią niewątpliwe przekroczenie upoważnienia ustawowego. Przepisy § 18 pkt 1-5 Regulaminu są sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestie objęte dyspozycją § 18 Regulaminu zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim zaś w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.), która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów.

Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach.

Dla przykładu warto wskazać na brzmienie art. 31 ust. 7 ustawy o odpadach, który dopuszcza spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, chyba że są one objęte obowiązkiem selektywnego zbierania, a zatem gdy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.

Ponadto co do zakazu wrzucania padłych zwierząt do do pojemników na odpady komunalne, należy zaznaczyć, że sposób postępowania z padłymi zwierzętami regulują różne akty prawne. Przepis art. 3 ust. 2 u.c.p.g. nakłada zaś na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (pkt 2 lit. c) oraz zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 15). Materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest również w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi.

Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L. z 2009 r. nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje zresztą nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.) – art. 22 ust. 1 i ust.

3. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

W tak kształtującym się stanie prawnym nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wprowadzenie w regulaminie obowiązków określonych w § 18 uchwały, skoro zasady postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, w tym padłymi zwierzętami, zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami innych ustaw. Z przywołanych przepisów u.c.p.g. należy wywieść wniosek, że są one adresowane do gmin, pozwalając im na określenie, w jaki sposób będą zbierane i odbierane odpady od mieszkańców. Brak jest zarazem w przepisach Rozdziału 3 u.c.p.g. (art. 5 ust. 1 pkt 3-3b) takich postanowień dotyczących obowiązków właścicieli nieruchomości, z których należałoby wywieść kompetencję gminy do wprowadzenia zakazów sformułowanych w § 18 Regulaminu.

Rozstrzygnięcie Sądu I instancji co do nieważności § 23 ust. 1 pkt 1-3 uchwały, w której określone zostały obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulamin w tym zakresie stanowi bowiem jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 (orzeczenie dostępne jw.), że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W ocenie Sądu II instancji nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic, plaż i kąpielisk, kąpania zwierząt w fontannach miejskich czy wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14; z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 824/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Zakwestionowane przez Sąd I instancji postanowienia Regulaminu, zawarte w § 23 ust. 1 pkt 1-3, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, dostępny jw.). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt domowych pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny użyteczności publicznej.

Podobnie na uwzględnianie nie zasługuje zarzut Rady Miejskiej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Zawarte w § 26 i § 27 uchwały postanowienia dotyczące wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia nie odpowiadają powołanemu przepisowi ustawy. Rada, przyjmując te regulacje, przekroczyła upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem tego przepisu jest zobowiązanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych. Nie wprowadza on zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego obszaru gminy obowiązkiem deratyzacji ani do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości.

Po pierwsze, Rada Miejska nie mogła wprowadzić w Regulaminie (§ 26 zd. 1.) obowiązku dotyczącego wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a zarazem w sposób nieobjęty zakresem upoważnienia ustawowego wskazuje podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji – i to, jak można domniemywać, na ich własny koszt. Ponadto nie został w tym przepisie określony termin wykonania tego obowiązku, a jedynie częstotliwość przeprowadzania deratyzacji – "co najmniej raz w roku". Przy tym Regulamin wprowadza w sposób niejednoznaczny, nieostry złagodzenie tego obowiązku w stosunku do właścicieli budynków jednorodzinnych, wskazując, że obowiązek "może być realizowany tylko w razie potrzeby" (§ 26 ust. 1 zd. 2.), co pozwala na różne interpretacje, powodując istotne trudności w stwierdzeniu, czy i kiedy po stronie tych adresatów normy Regulaminu zachodzi obowiązek przeprowadzania deratyzacji.

Po drugie, omawiana delegacja ustawowa nie upoważnia także do wprowadzenia w Regulaminie przepisu zobowiązującego Burmistrza Głowna do określenia, w uzgodnieniu z właściwym Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, jak i określenia, w drodze zarządzenia, terminu jej przeprowadzenia (§ 27). Akt prawa miejscowego nie może samodzielnie tworzyć normy kompetencyjnej dla innego organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 124/11, dostępny jw.), w tym przypadku organu wykonawczego gminy i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947, z późn. zm.) wprowadza dla określonych organów inspekcji sanitarnej samodzielną kompetencję do nakazania przeprowadzenia deratyzacji nieruchomości lub pomieszczeń w sytuacjach określonych w art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Wyjście przez Radę Miejską poza delegację ustawową jest w tym wypadku bezsprzeczne i przesądza o nieważności omawianych przepisów. Poza granicami niniejszej sprawy leży zaś rozważenie, czy i w jakich warunkach rada gminy mogłaby wprowadzić w drodze przepisu porządkowego powszechny obowiązek deratyzacji na terenie danej gminy, powołując się na przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. Regulamin uchwalany na podstawie art. 4 u.c.p.g. tego rodzaju przepisem zaś nie jest.

Na koniec wreszcie, Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 2a u.c.p.g. poprzez uznanie, że zawarte w § 29 uchwały postanowienia stanowią powtórzenie przywołanego przepisu, stwierdza, że i w tym wypadku zarzut ten jest bezpodstawny. Przepis § 29 Regulaminu, w myśl którego "osoby niewykonujące powyższych obowiązków [tj. obowiązków określonych w Regulaminie – przyp. wł. NSA] podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami", stanowi nie tylko rodzaj niedopuszczalnej parafrazy brzmienia art. 10 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie, ale również poprzez swoją niejasność sugeruje dualizm odpowiedzialności karnej za naruszenie obowiązków określonych w tym Regulaminie. Adresat tego przepisu może bowiem zostać wprowadzony przez Radę Miejską w stan niepewności, co do tego, na jakiej podstawie prawnej może podlegać karze.

Redakcja przepisu zdaje się sugerować, że również Rada może uchwalić jakieś odrębne przepisy karne dotyczące odpowiedzialności za nieprzestrzeganie Regulaminu, tymczasem rada gminy takich kar niewątpliwie określać nie może, jak to trafnie zauważył Sąd I instancji w ślad za Prokuratorem. Nie mieści się to w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nie stanowi też uprawnienia do uchwalenia kwestionowanych przepisów uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., gdyż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g.

Redakcja § 29 Regulaminu nie pozwala na uznanie go za prawidłowe odesłanie do konkretnych przepisów ustawy, w tym wypadku u.c.p.g. Należy zaznaczyć, że zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Ta uwaga Rady Miejskiej jest trafna, jednakże z samego – następczego względem uchwalenia Regulaminu – przywołania tego przepisu nie można wywieść wniosku co do sposobu interpretacji kwestionowanego przepisu Regulaminu. Dość powiedzieć, że sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie – a to zdaje się sugerować brzmienie § 29 Regulaminu – jeżeli nie mieści się w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Tego rodzaju zabieg prawny czyni przepis Regulaminu niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Budzi także uzasadnione wątpliwości co do zachowania hierarchii obowiązujących źródeł prawa oraz zasady ustanawiania aktów prawa miejscowego jako aktów wydawanych na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 oraz z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1042/15, dostępne jw. – i powołane tam orzecznictwo).

Reasumując wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W tych warunkach, skoro zaszła konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w części dotyczącej zakwestionowanych przez WSA w Łodzi przepisów, a obarczonej wadą nieważności, uprawniony jest wniosek, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy prawa materialnego, zasadnie stwierdzając nieważność powyżej omówionych przepisów Regulaminu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.