Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 czerwca 2015r. sygn. akt IV SA /Po 1343/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, w sprawie zgodności z przepisami prawa rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. S. [...] w P., gm. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem H. W. została przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono, że na nieruchomości nr ewid. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który został rozbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego [...] czerwca 2012 r. przez Starostę P. Rozbudowa ta została zakończona, na co inwestor otrzymał zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. (znak: [...]).
W ocenie organu I instancji przypuszczenia zawarte we wniosku co do nielegalności zrealizowanej rozbudowy spornego budynku nie potwierdziły się. Natomiast kwestie dotyczące zgodności zrealizowanej rozbudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki były rozpatrywane na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe oraz zgromadzony materiał dowodowy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia stanu faktycznego, które potwierdza mapa zasadnicza stanowiąca załącznik do decyzji Starosty P. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku.
Organ II instancji podkreślił znaczenie braku sprzeciwu od zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy oraz wskazał na zakres ustaleń co do faktów podniesionych w odwołaniu na etapie wydania pozwolenia na budowę.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że istota sporu w sprawie dotyczącej zgodności z przepisami prawa rozbudowy budynku mieszkalnego sprowadza się do ustalenia, czy zasadnie organy obu instytucji ustaliły bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą do zgodności z prawem tego stwierdzenia są przepisy Prawa budowlanego normujące przesłanki materialne wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowalne obowiązującym w dniu wydania decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 35 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne).
Z kolei z zakończeniem budowy wiąże się obowiązek inwestora złożenia do organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne wymienia dokumenty, które należy obligatoryjnie dołączyć do takiego zawiadomienia albo wniosku. Wskazany obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie umożliwia właściwym organom sprawdzenie, czy dany obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę.
W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustaliły w sposób niewątpliwy, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z [...] czerwca 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę (sprostowanej postanowieniem Starosty z [...] października 2010 r. w zakresie oznaczenia numeru działki – omyłkowo podany numer: "[...]", zastąpiono prawidłowym: "[...]"; k. 18–20 akt adm. I inst.). Z ustaleń tych ponadto wynika, że inwestor (J. B.) o zakończeniu inwestycji skutecznie zawiadomił organy nadzoru budowlanego, czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. o zgłoszeniu zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. S. [...] w P., gm. K., w którym stwierdza się, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie przystąpienia do użytkowania ww. budynku (k. 22 akt adm. I inst.).
Sąd podzielił pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy – tak ja to miało miejsce w sprawie – bądź wydanie decyzji o użytkowaniu, ma takie znacznie, iż wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50–art. 51 ustawy - Prawo budowalne. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.
Ponadto pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji uniemożliwia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w jej ramach. Nie zachodzi bowiem okoliczność polegająca na wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, skoro pozwolenie takie nadal obowiązuje. Dopiero ewentualne wyeliminowanie (uchylenie, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcie) tej decyzji obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego w ramach swych kompetencji nie posiadają uprawnień do weryfikacji prawidłowości – a w konsekwencji: do uchylania bądź stwierdzania nieważności – decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane.
W tym stanie rzeczy za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów obu instancji uznające konieczność umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa ww. rozbudowy budynku mieszkalnego.
Natomiast odnosząc się do jedynego zarzutu skargi – który dotyczył naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym – Sąd wyjaśnił, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może bowiem odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a przez to mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. To do strony stawiającej taki zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.
W sprawie Skarżąca nie wykazała, że niewystosowanie przez organ II instancji odrębnego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło Skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a więc że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również takiego wpływu się nie dopatrzył, tym bardziej, że, jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy nie uzupełniał we własnym zakresie materiału dowodowego, lecz oparł się w całości na materiałach zebranych w postępowaniu przed organem I instancji gdzie Skarżącej należycie zapewniono możliwość czynnego udziału i wypowiedzenia się.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
H. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła, w szczególności:
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2014r.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji z dnia [...] października 2014r. wydanej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza do systemu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zasadę ogólną czynnego udziału strony, stanowiąc o prawie strony czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym nakładając na organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy obowiązek podjęcia czynności zapewnienia realizacji przyznanego prawa stronie. Do jednego z uprawnień strony czynnego udziału w postępowaniu należy uprawnienie strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zasada ogólna czynnego udziału strony ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym i to nie na podstawie art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego, a na podstawie art. 10 § 1 jako, że zasady ogólne wiążą organ właściwy w sprawie niezależnie od stadium rozpoznania sprawy. Przepisy Działu I kodeksu postępowania administracyjnego stanowią przepisy ogólne wiążące przy stosowaniu regulacji Działu II tego kodeku. Nie oznacza to jednak, że ich stosowanie nie może nie uwzględniać regulacji danego stadium rozpoznania sprawy, w tym rozpoznania w postępowaniu w drugiej instancji. Regulacja rozpoznania sprawy w drugiej instancji związane jest z zasadą dwuinstancyjności, która wyklucza rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w razie braku rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Takie ukształtowanie zasady dwuinstancyjności powoduje, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, a jednocześnie może go rozszerzyć przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
Artykuł 140 kodeksu postępowania administracyjnego konsekwentnie stanowi, że " W sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji". Nie prowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy powoduje, że nie można skutecznie zarzucić naruszenia zasady czynnego udziału strony co do prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Tylko w razie przeprowadzenia ustaleń stanu faktycznego poza ustaleniami organu pierwszej instancji otwiera się prawo strony do wypowiedzenia się co do nowych dowodów w sprawie.
W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł, że nie zostały naruszone przepisy prawa postępowania, które mogły przesądzić o innej treści rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej brak, poza powołaniem się na art. 10 § 1 w związku z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienia tych podstaw przez wykazanie wadliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy bądź przez wykazanie czynności dowodowych organu odwoławczego.
W tym, stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.