Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 270/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi (...) w N. oraz C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...), w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miasta N. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...), utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...).
Zdaniem skarżących, brak wstrzymania wykonania decyzji może spowodować wydanie przez organ decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z rygorem i zbudowanie drogi przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, a skutki dla jedynego w Polsce uzdrowiska (...) N. będą nieodwracalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSA i wsa 2007/4/77). W związku z tym NSA posiada kompetencję do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na etapie po wniesieniu skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Z powyższego wynika, że skarżący uzasadniając konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinien wskazać na możliwość wystąpienia w stosunku do jego osoby okoliczności kwalifikowanych jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki w związku z doprowadzeniem do wykonania zaskarżonej decyzji.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności.
Udzielenie ochrony tymczasowej wiąże się więc zawsze z próbą zapobieżenia wystąpienia wyżej wskazanych zagrożeń, które mogą wystąpić jako następstwo wykonania aktu lub czynności.
Zasadnicze znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, czy zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, a następnie, czy jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy, polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków.
Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie nadaje się do wykonania z uwagi na jej charakter prawny. Wykonanie decyzji polega na spowodowaniu w sposób dobrowolny lub przymusowy (egzekucja) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danej decyzji. Zasadniczo problem wykonania decyzji dotyczy zatem decyzji zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, a więc decyzji, mocą których ich adresat otrzymuje równocześnie określone uprawnienia oraz obowiązki. Decyzja podlega wykonaniu i jest możliwa do wstrzymania tylko wówczas gdy wywołuje skutki materialnoprawne.
Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia nie wymaga od jej adresata określonego zachowania się, nie wynikają z niej obowiązki lub uprawnienia, które może realizować jej adresat. Decyzja ta określa jedynie jakie warunki i wymogi, istotne z punktu widzenia ochrony środowiska, powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Wyraża zatem stanowisko co do tego jak powinna zostać zrealizowana dana inwestycja aby odpowiadała wymogom ochrony środowiska. Powstanie inwestycji, którą skarżący uważają za uciążliwą dla społeczności lokalnej, nie jest związane z decyzją środowiskową ale z decyzją o pozwoleniu na budowę (w przypadku budowy dróg publicznych – odpowiednio decyzji w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej). To, że decyzja środowiskowa stanowi konieczny element w procesie realizacji inwestycji nie dowodzi tego, że decyzja ta wywołuje skutki w postaci powstania określonej inwestycji.
Dopiero uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodzie na realizację inwestycji drogowej) urzeczywistnia prawo jej adresata do przystąpienia do wykonania inwestycji na warunkach w niej określonych, w tym określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wskazania pozwolenia na budowę ma uwzględniać. Sama decyzja środowiskowa nie pozwala na realizację inwestycji. Okoliczność powstania inwestycji, która może w przyszłości naruszać wymogi ochrony środowiska, jest skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodzie na realizację inwestycji drogowej). Dopiero jej ewentualne wykonanie wywoła skutek w postaci powstania inwestycji, co do której skarżący wyrażają przekonanie, że naruszy środowisko. W tym właśnie skarżący upatrują niebezpieczeństwa zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków będących przesłanką wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.
Fakt, że uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej jest koniecznym etapem w procesie inwestycyjnym warunkującym powstanie w przyszłości inwestycji nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja taka daje inwestorowi uprawnienia do jej realizacji. Określa ona wymogi ochrony środowiska jakie musi spełniać inwestycja ale sama w sobie nie umożliwia jej powstania. Nie można zatem tej decyzji przypisać skutku w postaci powstania trudnych do odwrócenia skutków, polegających na powstaniu inwestycji, która istotnie zmieni środowisko w miejscu jej lokalizacji.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że domaganie się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jest pozbawione podstaw. Jak wyżej wykazano decyzja środowiskowa nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a zatem instytucja wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie mogła mieć zastosowania do tej decyzji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.