Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2466/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., II SA/Ol 5/20, oddalił skargę M. H. i J. H. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WMWINB) z dnia 25 października 2019 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 4 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej PINB) nakazał M. i J. H., właścicielom działki nr [...], rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty drewnianej, dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Olsztynie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, WMWINB zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce nr [...], o powierzchni zabudowy 34,43 m², dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Olsztynie.

Powyższe rozstrzygnięcie skarżący zaskarżyli do WSA w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 15 l.p. 3 lit. a) uchwały Rady Miasta Olsztyn nr XIV/171/07 z dnia 29 sierpnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj.Warm.-Mazur. 2007.148.1929) lokalny prawodawca wprowadził dla terenu ZN2 bezwzględny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi z wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej; ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora Sukiel; urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków; urządzeń rekreacyjno-sportowych, ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych; punków i wież widokowych; oświetlenia; tablic informacyjnych. Sporna wiata nie może być zakwalifikowana do wspomnianych w planie urządzeń rekreacyjno-sportowych. W § 2 pkt 13 ww. uchwały zdefiniowano, że urządzenia rekreacyjno-sportowe oznaczają terenowe pola gier takich jak: koszykówka, siatkówka, tenis, ringo, mini golf itp. oraz urządzenia placów zabaw, rekreacji i wypoczynku.

Sąd stwierdził, że definicja ta wskazuje, iż teren ZN2 ma pozostać terenem otwartym. Wiata drewniana, częściowo przeszklona, przylegająca do budynku pensjonatu z restauracją, przeczy temu założeniu i w istocie zwiększa powierzchnię funkcjonalną pensjonatu z restauracją, a tym samym ma tożsame z nim przeznaczenie. Działanie takie jest sprzecznie z intencją uchwałodawcy, który zamierzył, aby otoczenie jeziora pozostawało jak najbardziej naturalne. Poza tym wiata drewniana dobudowana do budynku pensjonatu nie może być uznana za urządzenie rekreacji i wypoczynku, gdyż jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.), a nie urządzeniem. Ustalenia obowiązującego prawa miejscowego są w szczególności wiążące dla organu nadzoru budowlanego, do którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

Jeżeli organ dysponuje danymi wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa. W rozpatrywanym przypadku taka właśnie sytuacja zaistniała. Sami skarżący nie przedłożyli dokumentów, które podważyłyby przedstawioną ocenę zapisów planu miejscowego. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było więc orzeczenie nakazu rozbiórki, gdyż nie jest możliwa obecnie legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. H. i J. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w części, tj. w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz przez wadliwe uznanie, iż właściwym działaniem organu było nakazanie skarżącym M. H. i J. H. rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce nr [...], o powierzchni zabudowy 34,43 m², dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Olsztynie, podczas gdy organ zaniechał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie zgromadził materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności wadliwie uznał, iż obiekt budowlany - wiata dobudowana do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowany na działce nr [...] narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określony dla wymienionej nieruchomości, podczas gdy:
3. a) budynek adaptowany na pensjonat w miejscu wzniesionej wiaty posiadał na piętrze wsparty na słupach obszerny balkon, który stanowił zadaszenie dla znajdującego się pod nim tarasu,
4. b) ustalenia planu miejscowego nie ograniczają możliwości istnienia i funkcjonowania wiaty drewnianej dobudowanej do budynku pensjonatu na terenie funkcjonalnie związanym z pensjonatem, spełniającej funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną zgodną z zapisami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5. II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 p.b. poprzez błędne zastosowanie i nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce nr [...], o powierzchni zabudowy 34,43 m², dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Olsztynie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było zastosowanie przepisu art. 49b ust. 2 p.b. w celu umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz zobowiązanie skarżących do przedłożenia w wyznaczonym terminie stosownej dokumentacji zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że WMWINB wydał zaskarżoną decyzję po należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i słusznie ocenił, że organ nadzoru budowlanego nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

WSA zasadnie zaakceptował w tych okolicznościach stanowisko organu, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego z uwagi na niezgodność tej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z § 5 ust. 15 l.p. 3 lit. a) tego planu, dla terenu ZN2 – zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu – wprowadza się zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych za wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej; ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora Sukiel; urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków; urządzeń rekreacyjno-sportowych; ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych; punktów i wież widokowych; oświetlenia; tablic informacyjnych.

W myśl zaś § 2 ust. 5 pkt 13 planu, urządzenia rekreacyjno-sportowe - oznaczają terenowe pola gier takich jak: koszykówka, siatkówka, tenis, ringo, mini golf itp. oraz urządzenia placów zabaw, rekreacji i wypoczynku. Tak rozumiane urządzenia rekreacyjno-sportowe nie obejmują wiaty drewnianej, dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją, będącej – jak trafnie podkreślił Sąd I instancji – obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.

Z uwagi na powyższe w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 49b ust. 2 p.b., gdyż mógł on być zastosowany wyłącznie do budowy zgodnej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Prawidłowo w tej sytuacji w niniejszej sprawie zastosowano art. 49b ust. 1 p.b.

W tym stanie rzeczy oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – zarówno naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 p.b. oraz w powiązaniu z art. 49b ust. 2 p.b. – nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.